张安录：土地非均衡发展与财政制度创新

       20世纪90年代以来，我国相继出台土地用途管制、主体功能区划等国土空间管制制度，为经济快速增长和国家粮食安全、生态环境建设提供了政策支撑，同时也带来土地非均衡发展。在经济发展依靠地方竞争推动的背景下，土地非均衡发展，尤其土地发展权限制会导致部分地区利益受损甚至陷入财政困境。理解土地非均衡发展对地方财政状况的影响，探寻缓解地方财政困境有效路径迫在眉睫。

土地非均衡与地方财政困境的内在逻辑

       土地非均衡涉及农地保护和农地发展。农地保护意味着地方事权增加，农地发展意味着财权增加，非均衡国土空间管制相应带来地方财权或事权的差异。如果地方的事权大于财权，地方财政会变差，反之财政状况变好。跨区域财政转移支付（补偿）机制十分必要。耕地数量、质量、生态保护状况越好意味着地方承担的事权越大，财政状况将比较差；如果耕地数量、质量保护状况低于全国平均水平，意味着耕地保护综合状况属于赤字区，财政方面是盈利区。通过在不同地方政府之间依据财政赤字和盈余、耕地保护综合水平盈余和赤字建立转移关系，理论上有利于缓解这种非均衡。

湖北省土地非均衡发展状况

       通过构建包含土地发展机会非均衡度和土地发展潜力非均衡度的土地发展综合非均衡度指数，对湖北省进行研究发现：一是湖北省土地发展机会非均衡度呈逐年下降趋势，县（市、区）土地发展机会非均衡度的空间差异显著，呈“鄂东沿江平原区—鄂中平原区、鄂北岗地—鄂西山地”逐级递增分布态势。二是湖北省土地发展潜力非均衡度也是逐年下降，县（市、区）土地发展潜力非均衡度的空间差异显著，呈“鄂东沿江平原区—鄂中平原区、鄂北岗地—鄂西山地”逐级递增分布态势。三是湖北省土地发展综合非均衡度总体上逐年下降，县级层面上，湖北省土地发展综合非均衡度的空间差异显著，呈“鄂东沿江平原区—鄂中平原区、鄂北岗地—鄂西山地”逐级递增的分布态势。构建计量经济学模型研究发现：土地非均衡发展不利于地方财政解困，也意味着土地非均衡不利于地方政府来发展经济。

重视自然资源区域配置与财政制度创新，推进区域协调发展

       一是新增建设用地指标应该统筹考虑城市化区域、农业区域和生态保育区域的发展机会，可以参照浙江自下而上的财政转移模式。二是国土空间优化有赖于对发展受限区域发展潜力压缩的公正补偿，农业、生态保育区属于限制区，其发展潜力受限，城市化区域则相反，财政转移机制有利于实现国土空间优化。三是基于土地开发失衡程度的跨区域财政支付创新，可以有效解决地方财政困境，推动区域协调发展。四要根据地方政府土地开发保护的财政收入和责任，对土地整理投资等进行改革。

张安录

华中农业大学公共管理学院院长、教授