次优先级下重返中间道路，巴以关系在拜登时代迎来春天？

作者：Josefina 发布时间：2021-03-09 来源：复旦中美友好互信合作计划 +收藏本文

对巴以问题的立场长期以来都是新任美国总统的“必考题”。拜登政府的外交发言，人事任命，以及恢复与巴勒斯坦关系、支持“两国方案”的政策揭示出新政府将在巴以问题上延续民主党以往的中立路径，不会全面改变美国的传统做法。但在新冠疫情和外交重心向亚太地区的转移下，巴以问题的优先级不再。

重返中间道路

尽管美国的政治家、公民和游说团体对巴以和平进程持有不同意见，但除特朗普以外的近几届美国总统都维持着主张以色列放弃在1967年中东战争中占领的部分土地，停止定居点扩张，巴勒斯坦有权建立一个主权国，同时应积极防止恐怖主义的政策。拜登政府对这一传统路径的回归为重启巴以和谈带来了可能性。

（一）恢复与巴勒斯坦关系

米尔斯在1月26日安理会的发言中提到，拜登政府将恢复和巴勒斯坦权力机构的关系，重新开放例如巴解组织（巴勒斯坦解放组织，Palestine Liberation Organization）华盛顿办公室和美国驻耶路撒冷总领事馆等被特朗普政府关停的巴勒斯坦外交使团，并再次启动美国对巴勒斯坦人的经济和人道主义援助。此外，米尔斯还表示，虽然拜登政府欢迎特朗普斡旋下的《亚伯拉罕协议》，但“阿以关系的正常化并不能替代以色列和巴勒斯坦之间的和平”。

位于南加沙地带拉法的巴勒斯坦示威者在抗议特朗普和平计划的活动中，手持特朗普总统和以色列总理本杰明·内塔尼亚胡的肖像。图片来源：Said Khatib/AFP via Getty Images

在特朗普政府决定承认耶路撒冷为以色列首都并将美国大使馆从特拉维夫迁出后，巴勒斯坦领导人于2017年中断了与特朗普政府的关系。2018年，特朗普削减了对巴勒斯坦近2亿美元的经济援助，结束了对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）近3.5亿美元的年度财政支持，同时还关闭了国际公认的巴勒斯坦人民代表巴解组织的办公室。根据《以色列时报》的报道，在特朗普政府与巴勒斯坦权力机构交恶之前，美国是巴勒斯坦权力机构最大的援助国，仅在2015年，美国国际开发署就为约旦河西岸和加沙划拨了5.57亿美元资金，然而到了2020年，这一拨款的总数仅为1900万美元。2019年，美国国务院宣布约旦河西岸的以色列人定居点“本质上不违反国际法”，扭转了美国长期以来的立场。特朗普政府对以色列的偏袒使美国作为调解人的公正性大打折扣，让巴勒斯坦失去了对美国的信任，进一步降低了巴以和谈的可能性。

美巴关系的恢复是让美国重新回到调解人的位置，重启中东四方协调者（美国、联合国、欧盟和俄罗斯）会议的重要条件，也是拜登政府支持两国方案必须迈出的一步。巴勒斯坦外交部长马勒基在1月26日的安理会会议上呼吁恢复中东四方协调者，并重申了阿巴斯总统举行国际和平会议的呼吁。联合国秘书长古特雷斯在新闻发布会上表示，拜登政府更加中立的路径为中东协调四方会议的召开带来了可能性。巴解组织执行委员会成员、巴勒斯坦权力机构社会发展部长艾哈迈德·马贾达拉尼（Ahmed Majdalani）回应拜登政府的表态说：“拜登总统的政府首次正式表达了对和平进程和两国解决方案的立场，我们认为，这一立场是恢复美巴双边关系重要的积极步骤，并为在多边国际框架内恢复和平进程敞开了大门。”

（二）还是以色列的老朋友，

但不再是内塔尼亚胡的“铁哥们”

在向巴勒斯坦人张开双臂的同时，拜登政府的官员也迅速明确表示所采取的方案不会以以色列为代价。拜登并不计划撤回特朗普将驻以色列使馆迁往耶路撒冷的举动，也不会支持基于以色列的行为限制对其援助的措施。美国驻联合国大使提名候选人琳达·托马斯·格林菲尔德（Linda Thomas-Greenfield）告诉参议院外交关系委员会：“我期待与以色列站在一起，反对那些对以色列不公平的针对和决议。”与拜登一样，她反对反以色列的抵制、撤资和制裁运动（ Boycott, Divestment and Sanctions movement），称这一运动支持者采取的行动和方针“不可接受”。另外，与奥巴马在和伊朗谈判核协议时避免与以色列进行磋商不同，拜登的官员表示，他们将与以色列进行咨商。

拜登与以色列的关系可以追溯到近半个世纪前，他作为特拉华州参议员新人在1973年与时任以色列总理戈达·梅尔（Golda Meir）的见面。一位前奥巴马政府官员告诉美国有线电视新闻网（CNN），从那以后，拜登逐渐发展出了“对以色列情感上的依恋”，“他以这样的角度看待以色列，并把它看成一个真正的民主国家。”

2016年，内塔尼亚胡会见时任美国副总统的拜登。图片来源：以色列外交部

拜登和以色列总理本杰明·内塔尼亚胡也在长达近四十年的时间里一直是朋友，盟友和伙伴。他们的友谊始于1980年代，当时拜登是年轻的参议员，在外交关系委员会任职，内塔尼亚胡则在以色列驻华盛顿特区大使馆任职。多年以来，两人一直保持着良好的关系，一位熟知这段关系的人士告诉CNN，1999年内塔尼亚胡在竞选中输给埃胡德·巴拉克后，拜登还给他写了一张便条，通常政治家们都不会这样做：“我知道内塔尼亚胡很感激这一点，拜登没有像对待一个过气的人一样对待他。”多年以后，内塔尼亚胡仍然会在前往华盛顿的时候拜访拜登的办公室。

然而，在拜登成为奥巴马的副总统后，这段友谊受到了考验。拜登在2010年访问以色列时，内塔尼亚胡政府宣布在东耶路撒冷建造新的定居点，时任国务卿的希拉里·克林顿（Hillary Clinton）将其称为“侮辱”。此后内塔尼亚胡与奥巴马政府的关系进一步恶化，并逐渐从支持“两国方案”转向支持特朗普违反“两个民族，两个国家”的“中东和平愿景”。

在特朗普上任后，为了交换其对以色列的支持，内塔尼亚胡将以色列与共和党更加紧密地联系在了一起，甚至将戈兰高地的一块新定居点命名为了“特朗普高地”，当内塔尼亚胡在白宫与阿联酋和巴林外交部长一起签署《亚伯拉罕协议》时，他甚至没有与任何民主党政客会面。如今，内塔尼亚胡即将面临两年内的第四次选举，他曾经通过攻击奥巴马，向以色列公众展示自己敢于抵制美国领导人而获得了一些政治上的好处，今年的选举，将是他与拜登关系的又一次考验。

2017年5月23日特朗普和内塔尼亚胡在耶路撒冷的以色列博物馆。图片来源：《外交政策》/ Getty Images

无论内塔尼亚胡当选与否，他都留下了与美国两党关系破碎的遗产。以色列右翼政客吉迪恩·萨尔（Gideon Sa'ar）与内塔尼亚胡的利库德（Likud）政党分裂，组成了新希望党。尽管萨尔反对领土让步和两国方案，但他发誓要恢复两党对以色列的支持，使自己成为拜登更好的伙伴。以色列前驻纽约总领事兼新希望党候选人达尼·达扬（Dani Dayan）向CNN表示：“内塔尼亚胡是以色列最高的外交官，但是当谈到美国时，他却承担着对共和党的效忠责任。以色列的下一任总理将有很多恢复与两党关系的工作要做。”

小步前进，殊途同归？

从克林顿到特朗普，近三十年来的每一任美国总统都试图在任上提出自己的巴以和平计划，将相关方带到谈判桌上。克林顿在1993年于白宫迎接拉宾和阿拉法特，见证了《奥斯陆协议》的签署，又在2000年邀请阿拉法特和时任以色列总理的巴拉克前往戴维营进行和解的最后尝试。小布什在2002年发表了他的中东和平“路线图”，并于次年将巴勒斯坦和以色列代表带到了亚喀巴。奥巴马在2009年上任的第一天就任命了一位和平进程特使，他的国务卿希拉里·克林顿领导了2010年和2011年的直接谈判，并声称可以在一年内解决冲突；谈判失败后，希拉里的继任者约翰·克里开始了2013年和2014年在耶路撒冷和拉马拉之间穿梭外交的努力，试图进行间接谈判，但同样也没有取得成果。特朗普在上任后表示希望能够达成一个“最终协议”，他的女婿兼顾问贾里德·库什纳（Jared Kushner）制定了一个两部分的和平计划，分别于2019年和2020年公布，但巴勒斯坦人抵制了该计划，最终特朗普政府改为追求以色列与其他阿拉伯国家之间的关系正常化协议。

1993年9月13日，美国总统比尔·克林顿（中）站在巴解组织领导人亚西尔·阿拉法特（右）和以色列总理伊扎克·拉宾（左）之间。这是以色列和巴解组织在签署《奥斯陆协议》之后拉宾和阿拉法特的首次握手。图片来源：CNN/Getty Images

新上任的拜登虽然反对特朗普在巴以问题上采取的方法，但并没有反对他带来的结果。与前任者们的最终目标一样，拜登政府的政策旨在支持以色列与一个可行的巴勒斯坦国和平生活的两国方案。不同的是，拜登政府打算采取不同的策略，通过渐进的步骤首先与双方建立起信任，同时不鼓励单边行动，而非“一劳永逸”地解决问题。

渐进的两国方案是一笔精明的政治账。加州大学洛杉矶分校以色列研究教授Dov Waxman认为，在当前形势下推动注定会失败的巴以和谈只会损耗拜登的政治资本。当前的冲突形势以及以色列和巴勒斯坦的政治状况让和谈取得成功的可能性几乎为零，对拜登政府最多可以期待的，是保持通过“两国方案”解决冲突的可能性，这需要阻止以色列对约旦河西岸的吞并，施压限制以色列西岸的定居点活动。在竞选期间拜登就表示两国方案是保障以色列长期安全、让巴勒斯坦实现民族自决的唯一路径，并且拜登长期以来一直对以色列定居点建设持批评态度，因而他对渐进的两国方案的选择并不出乎意料。

尽管这样的方案是渐进的，要推行起来仍然存在着很多障碍。布林肯在国务卿提名确认听证会上表示，现实地说两国方案在近期很难能够取得进展，“重要的是确保任何一方都不采取单边行动，让本来就已经很困难的过程更具挑战性” 。

要实现渐进策略中与巴勒斯坦恢复关系的第一步，拜登首先需要解决国内法律的限制。根据2019年由国会通过、特朗普签署生效的反恐修正案，如果巴勒斯坦人在美国建立或维持任何设施，代表巴解组织或巴勒斯坦权力机构开展活动，或向因对美国人实施暴力犯罪而被监禁的巴勒斯坦人付款，那么他们就将面临美国陪审团判处的6.555亿美元罚款。这一裁决源于11个美国家庭对巴勒斯坦权力机构和巴解组织2002年至2004年间在耶路撒冷枪击和爆炸事件的控诉，这一系列事件造成33人丧生，其中包括数名美国人。但是美国最高法院于2018年拒绝考虑裁定这些索赔，认为对美国境外的袭击没有管辖权。此外，拜登也没有重启巴勒斯坦驻华盛顿使团的直接途径。美国国会1987年通过的一项法律否认了巴勒斯坦人在美国开设办事处的权利。虽然历届总统可以通过豁免权绕开这一法律，但2015年和2018年通过的后续法律限制了总统规避早前规制的能力。

在重启使团外，恢复对巴勒斯坦的经济援助也存在着法律上的障碍。2018年，美国国会通过了《泰勒·佛斯法案》（Taylor Force Act），规定在巴勒斯坦停止向被以色列因暴力犯罪和其他原因而监禁的人付款之前，限制美国对巴勒斯坦的援助。虽然拜登可以通过行政命令撤销一些措施，但如果涉及国会通过的法律则不容易进行修改。一位美国国务院官员告诉路透社，拜登政府在管理援助时将全面遵守包括《泰勒·佛斯法案》在内的美国法律。

即使能够巧妙地绕开法律限制恢复和巴勒斯坦的关系，要想在两国方案下解决巴以冲突，拜登和布林肯还不得不面对巴以之间“不可解决的”历史遗留问题。三十多年来，巴勒斯坦人一直寻求在约旦河西岸、加沙和东耶路撒冷建立自己独立的国家。以色列在1967年第三次中东战争期间占领了约旦河西岸、加沙和东耶路撒冷，并拒绝遵守联合国要求其结束占领的诸多决议。根据美联社的报道，自1967年占领以来，以色列已在西岸和耶路撒冷建立了为近70万犹太人提供住所的定居点。2005年以色列撤出了加沙，但在2007年巴勒斯坦激进组织哈马斯从总统阿巴斯的军队手中夺权后，以色列又开始了封锁。

图片来源：The IMW Post

以色列和巴勒斯坦在永久地位、难民地位和哈马斯对加沙的持续控制等问题上的巨大分歧使得和平协议的达成遥遥无期。《犹太杂志》（Jewish Journal）认为在这样的情况下，绕开难以解决的历史问题，关注于支持巴勒斯坦在约旦河西岸建国、通过经济和人道主义援助改善巴勒斯坦人的生活成为了更现实的方案，这也是促使阿联酋、巴林、苏丹和摩洛哥在巴以达成永久性解决方案之前与以色列关系正常化的主要原因之一。

虽然解决巴以问题任重而道远，但拜登政府恢复与巴勒斯坦关系，与双方建立起信任走出了良好的第一步。接下来两国方案的深入推行需要在充分理解双方诉求和主要障碍的基础上进行公正地调解。

在对待巴勒斯坦方面，以色列认为巴勒斯坦人的煽动行为和仇恨文化是阻碍和平进程“最真实的障碍”，需要对“加沙和约旦河西岸的巴勒斯坦人”与“分散于整个中东的巴勒斯坦人”加以区分。以色列政策智库Reut Group首席执行官Eran Shayshon认为，拜登政府对巴解组织和巴勒斯坦权力机构的区分至关重要。应该将重新开放的驻华盛顿巴勒斯坦使团交给巴勒斯坦权力机构而非巴解组织，以表明巴勒斯坦权力机构才是巴勒斯坦建国以及代表加沙和西岸居民的平台；巴解组织则是代表包括巴勒斯坦难民、拥有其他中东国籍身份者在内的所有巴勒斯坦人的平台。巴解组织和巴勒斯坦权力机构之间的区分具有实践，象征和法律意义，可能会影响有关巴勒斯坦建国的临时或部分协议是否能够达成的可能性。在难民方面，美国也应该将援助从“带有煽动反以色列和反犹太主义色彩”的UNRWA转向巴勒斯坦权力机构，只针对在加沙和西岸地区的难民，而非分散在约旦、黎巴嫩、叙利亚等其他中东国家的巴勒斯坦难民。

在对待以色列方面，巴勒斯坦最期望的是能够建国和停止以色列的侵占。半岛电台高级时政分析员Marwan Bishara指出，如果拜登想要重建美国的外交信誉，就必须首先承认居住在约旦河和地中海之间的犹太人和巴勒斯坦人拥有平等的权利，做好利用美国对以色列财政和军事援助向以色列施压停止非法占领的准备。如果在美国的偏袒下以色列可以将条款强加于巴勒斯坦人之上，通过交战获得更多的让步，那么以色列自然也就没有了再与巴勒斯坦进行协商和妥协的动力。

老调重弹，但优先级不再

拜登反对破坏两国方案的单边行为，反对兼并和扩大定居点，以及恢复与巴勒斯坦关系的政策将重新把美国拉回先前两党处理巴以冲突的传统位置。新政府的内阁人选证实了这一回归。

半岛电台称拜登的国务卿人选安东尼·布林肯（Antony Blinken）拥有“无可挑剔的民主党血统”，他的父亲和叔叔都曾在克林顿领导下担任大使，他的继父则在肯尼迪政府任职。布林肯一直被认为是“多边主义者”和“国际主义者”，他相信应该与欧洲盟友保持密切联系，坚定地支持以色列并支持伊朗核协议。半岛电台还在评论中分析道，虽然拜登政府恢复了美国对以色列定居点的历史性立场（定居点是非法的，并且是和平道路上的障碍），但他和布林肯不太可能为此采取实质性行动，以色列政府将继续不受干扰地把被占领的巴勒斯坦领土吸收到以色列境内，同时将无国籍的巴勒斯坦人留在自己的土地上。

国务卿提名人选安东尼·布林肯。图片来源：Mark Makela/Getty Images

虽然美国对巴以问题的政策似乎“回到了正轨”，但巴以问题对美国的重要性，以及民主党的看法也悄然发生了变化。沙特阿拉伯日报《阿拉伯新闻》在一篇评论中写道，与20年前相比，美国外交政策建制派的态度已经发生了转变，很少有华盛顿的中东专家仍将巴以问题看作当今中东地区的关键。拜登政府希望改善巴勒斯坦人的生活，并在解决冲突方面取得进展，但并不认为这对该地区的稳定至关重要。另外，较年轻的民主党人不再那么对以色列政府抱有好感了。年轻的民主党人更有可能以社会正义的视角看待巴以冲突，与美国传统的叙事相比，更加重视巴勒斯坦人的权利。不过，这些声音目前对拜登政府影响不大，在未来四年内不太可能对美国政策产生重大影响。

总统上任后的第一通电话往往反映了新政府工作的优先项。奥巴马在就职第一天就致电了时任以色列总理的埃胡德·奥尔默特（Ehud Olmert）和巴勒斯坦权力机构主席阿巴斯，预示着他将积极参与巴以的和平进程；特朗普也选择将内塔尼亚胡作为第三个通电的外国领导人，表明他们之间紧密的关系。尽管美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）致电了耶路撒冷，但拜登就职第一天的电话打给了加拿大、墨西哥和英国领导人，并没有与内塔尼亚胡联系。《以色列时报》认为这表明深入以色列问题并不是拜登清单上的重点。在当前疫情的形势下，巴以问题也不太可能在拜登的优先事项之列。新冠疫情带来的大规模经济和公共卫生危机，以及特朗普留下的功能失调的联邦政府将让拜登不得不集中精力解决国内的问题。根据CNN的报道，一位奥巴马的前任中东事务官员透露说，拜登政府“不想在巴以问题上花费过多政治资本”。在中东地区拜登政府更关注的是伊朗核协议，以及停止美国对沙特在也门军事行动的支持。

不仅是巴以问题，整个中东地区在拜登政府的外交政策上都有优先级下降的趋势。多位分析人士认为美国的重点将是对抗中国不断扩大的影响，俄罗斯对欧洲的干涉，以及与盟友的关系。美国政治新闻网站POLITICO通过对新政府人事任命的分析指出，在接下来的一段时间，美国的外交重点将从中东转向亚太。在国家安全顾问沙利文的机构调整下，由中东地区协调人布雷特·麦古克（Brett McGurk）领导的中东团队规模被缩减且将受到更多限制，而库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）领导的印太地区部门则有所扩充：在麦古克之下只有一位高级主管，但在坎贝尔之下却有分管中国、南亚以及俄罗斯和中亚事务的三位高级主管；在奥巴马任期，中东事务部门比现在大得多，亚洲事务则由少数几个初级人员管理，管理中国事务的职务也并没有达到高级主管的层级。

美国国家安全顾问杰克·沙利文。图片来源：法新社

外交政策重心的转移，是美国在多年深陷中东泥潭后对国家安全的认识发生改变，国内中产阶级利益投射到外交政策上等因素综合作用的结果。奥巴马政府将源于中东的伊斯兰国、伊朗核协议、利比亚和叙利亚冲突，以及由此引发的难民危机视为美国重要的国家安全威胁。根据POLITICO的报道，一些前任和现任的美国国家安全官员称，拜登政府认为当前最大的安全挑战来自于美国、中国和俄罗斯之间的大国竞争，应该避免再次陷入中东的泥潭，同时加强与在特朗普任期内受到忽视的欧亚盟友的关系，美国也会依此调整分配到相关事务上的资源。“中产阶级乔”（middle class Joe）的国家安全顾问沙利文也以“让外交政策服务于中产阶级”为信条，美国与亚洲密切的经济利益进一步提升了亚洲的优先级。卡内基国际和平基金会中东专家Karim Sadjadpour认为，“将政策资源从中东转移到亚洲更好地反映美国的经济现状。美国的亚洲政策与国内的农民，企业和科技公司直接相关，而中东则不然。在经历了伊拉克和阿富汗的两个痛苦的十年之后，很少再有两党的民众支持对中东进行更多干涉。”

不过，美国很多外交政策都以亚洲为中心开始，最终却止于中东。小布什和奥巴马在制定第一届任期内外交优先事项时都没能预见到伊拉克战争和阿拉伯之春的爆发。一位外交政策专家告诉POLITICO， “可能你对战争不感兴趣，但战争却对你感兴趣。我并不惊讶拜登政府以亚洲为重心的开始，但之后会发生什么我们难以预料。”

参考资料

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