投稿人：王东—蓝兴资本

　　6月23日，国务院国资委正式印发了《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）（下文简称“《暂行办法》”），进一步完善了国资监管体系中对国有企业参股行为的统一管理标准，并从参股投资管理、参股股权经营管理、参股股权退出管理等方面对国有企业参股管理提出了新的要求。对私募股权基金而言，国有企业无论从出资还是投资项目都扮演了重要角色，因此，《暂行办法》也将对私募股权基金业务产生重要影响。

　　《暂行办法》在第二条对国有企业参股进行了明确：“本办法所称国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。”

　　本条除了对持股比例进行规定，还重点强调了实际控制力这一判断要素，在判断是否为国有参股企业时需同时考虑持股比例及实际控制力两个维度。从字面理解来看，一是，国有企业持股50%以下的企业不一定是国有参股企业，如果国企具有实际控制权的话；二是，国有企业不具有实际控制力的企业也不一定是国有参股企业，如果国有企业持股超过50%的话。

　　从私募股权基金角度来看，国有企业是其重要出资方，大部分国有企业持股不会超过50%，也不会对基金具有实际控制力，因此，大部分具有国资出资的私募股权基金符合国有参股的定义。

　　私募股权基金存在有限合伙制、公司制、契约制三种组织形式，《暂行办法》虽未对“企业”的组织形式进行明确，但从全文的意思来看，主要是指公司制企业。《暂行办法》第一条对制定该办法的上位法进行了列示，“《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关规定”，并未提及《合伙企业法》或其他法律法规。因此，《暂行办法》主要影响公司制私募股权基金，主要影响体现在：

　　一是，强调要严控非主业投资。《暂行办法》第六条规定，严格执行国有资产投资监督管理有关规定，坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务。因此，对于非以投资为主业的国有企业而言，《暂行办法》并不鼓励其投资私募股权基金，当然该类国企也可通过投资有限合伙制私募股权基金进行规避。

　　二是，强调国企出资顺序上不得先于其他股东。《暂行办法》第十二条规定，国有企业作为参股股东与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。因此，在私募股权基金募集过程中一定要注意各类投资人缴款的先后顺序。

　　三是，强调重要事项参与决策权。《暂行办法》第十六条规定，积极参与参股企业重要事项决策，对参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更、解散等事项，应当深入研究论证，充分表达国有股东意见。在私募股权基金经营中，通常由基金管理人负责具体经营决策，因此，对于公司制国有参股私募股权基金而言，其投资决策机制要做出相应调整。

　　在国有参股的私募股权基金中，通常在基金管理公司层面也要求参股，或者另设合资基金管理公司，此类国有参股私募股权基金管理公司通常会受到《暂行办法》的约束，主要影响体现在：

　　一是，要求董事提名权。《暂行办法》第八条规定，国有企业“达到一定持股比例的参股投资，原则上应当享有提名董事的权利”。如果基金管理公司股东较少，一般董事提名难度不大，但如果基金管理公司股东较多，董事提名将存在一定难度。此外，由于《暂行办法》并未明确“达到一定持股比例”的具体比例，因此，在实操上也具备一定的灵活性。

　　二是，对重要事项参与决策权。《暂行办法》第十六条规定，积极参与参股企业重要事项决策，对参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更、解散等事项，应当深入研究论证，充分表达国有股东意见。该部分要求与提名董事有较强关联性，只有提名一定数量的董事或在公司经理层委派相关人员，才能落实好第十六条规定的相关要求。此外，《暂行办法》并未规定“达到一定持股比例”才要求重要事项参与决策权，相当于无门槛，因此，在执行上将会较为严格。

　　三是，强调对合作方的要求。《暂行办法》第七条规定，不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系（配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。

　　私募股权基金投资的项目通常为财务性投资，不需求实际控制权，持股也不会超过50%，因此，对于国有控股的私募股权基金管理公司或私募股权基金而，其投资的项目就属于国有参股企业，同样受到《暂行办法》的约束，除了强化对董事提名和重大事项决策的要求外，其他主要影响体现在：

　　一是，对项目投资协议内容进行了约束。《暂行办法》第十条规定，投资协议或参股企业章程、议事规则等制度文件应结合实际明确分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项。通常私募股权基金投资协议对上述条款大多都会有所涉及，但明确安全生产的并不多见。

　　二是，对投资退出进行了约束。《暂行办法》第二十四条规定，除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。上述规定表明国有企业对参股企业盈利能力的关注，如存在长期亏损、非持续经营等缺乏盈利能力的情况，或存在5年以上未分红等有盈利但缺乏分红意愿的情况，国有企业应当退出。对于成长期或特殊行业企业而言，通常难以满足上述规定的盈利及分红要求，从而可能影响相关项目的投资。

　　三是，对项目后续增资扩股进行了相关约束。《暂行办法》第二十条规定，参股企业通过增资扩股引入其他投资者，国有股东应当在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见。此前国务院国资委仅对合伙制国有基金从事此类业务是否应执行关于资产评估、进场交易的国资监管规定作出过否定性解释。《暂行办法》表明，符合条件的公司均需履行相应程序。