上图:第一次全国人代会会场。

第一次普选，北京市前罗圈胡同的80多岁选民余子昌在选举站认真填写选票。(资料图片)

2010年的全国人代会将审议《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》。党的十七大报告提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议有望实现。

在这部举世瞩目的法律草案提请全国人大审议之前，本刊记者采访的几位专家，讲述了选举法近60年鲜为人知的故事。

一问:为什么新中国成立之初没有立即实行人民代表大会制度

中国人民大学教授、法学院院长韩大元说，人民代表大会的代表是由普选产生的，不进行普选就无法组成人民代表大会，也就无法实行人民代表大会制度。那么，普选为什么没有随着新中国的成立而实行？这是不少人困惑的问题。韩大元告诉记者，一项国家制度的诞生与其所处的时代背景紧密相连。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》就规定:国家最高政权机关为全国人民代表大会。由于当时实行普选建立全国人民代表大会的条件尚不具备，因此，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

韩大元说，当时所说的“条件尚不具备”，主要缘于三方面原因:大陆的军事行动还没有完全结束，土地改革还没有完成，人民群众还没有充分组织起来。直到1953年，实行人民代表大会制度的条件才具备。他说，“1953年2月11日，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法》，3月4日，中央选举委员会发出了关于基层选举工作的指示，全国范围内开展了中国历史上第一次规模空前的普选。”

有资料显示，在这次普选前，开展了新中国第一次人口普查，通过人口普查得到了准确的全国人口总数:601912371人。在选举中，全国共选出5669144名基层人大代表，其中妇女占17.31%；选出全国人大代表1226人。1954年9月15日，第一届全国人大第一次会议召开。

“可见，新中国成立之初就确立了人民代表大会制度，但是由于当时没有条件实行，直到1954年宪法颁布实施后人民代表大会制度才真正运作起来。”韩大元总结说。

二问:最初选举全国人大代表城乡人口的比例为什么是8∶1

按比例原则配置选举权制度，也与我国当时的基本国情紧密相关。

韩大元说，从宪法规定看，除被剥夺政治权利的人外，年满18周岁的公民都享有平等的选举权和被选举权。那么，为什么1953年的选举法规定了不完全平等的选举比例:在全国人大，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民选举权的八分之一。对省、市、县人大代表的选举，选举法也分别规定了城市与乡村的不同人口比例。

韩大元解释说，在选举上城乡人口不同比例的规定，的确是不完全平等的，但根据当时的实际情况和我们对国家政权性质的认识，只有规定不同的人口比例，才能保证不同阶层代表的合理比例，特别是保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。正如邓小平同志在1953年关于选举法草案的说明中指出的，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

三问:为什么说城乡按相同人口比例选举人大代表有望实现

2009年10月，选举法修正案草案提请全国人大常委会审议；12月进行了二审，并决定提请2010年3月召开的全国人代会审议。这次审议透露出一个信息:有望实现城乡按相同人口比例选举人大代表，即城乡按“1:1”选举人大代表。