试论行政法的基本原则及现实意义.doc

试论行政法的基本原则及现实意义试论行政法的基本原则及现实意义在行政执法中，不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用，而较为忽视行政法基本原则的正确理解和适用，结果是“只见树木，不见森林”，导致了行政执法上的不适当和偏差，影响了行政管理目的的真正实现。因此，研讨行政法的基本原则，并以此指导行政执法实践具有现实意义。一、法律原则的概念及其意义“原则”一词来自拉丁语(principium)，其语义是“开始、起源、基础”。在法学中，法律原则是指“可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”律原则、法律规则和法律概念是法的三大基本要素。研宄法律原则具有重要的现实意义。第一，适用范围法律规范由于内容具体明确，它们只适用于某一类型的行为，而法律原则的每一个原则都是在广泛的、现实的或设定的社会生活和社会关系中抽象出来的某一类行为、某一法律部门甚至全部法律体系均通用的价值标准，其适用范围比法律规范广泛得多。第二，宏观上的指导性。即在较大的范围和较长的过程中对人们的行为有方向性的指导作用。第三，稳定性强。我们知道，现实社会是千姿百态的，千变万化的，任何法律不能也不可能穷尽所有的社会生活和社会关系，否则会导致法律的朝令夕改。在当代中国，己经形成了海量的法律法规，据统计，中国的法律法规己达到亿多字，显然这是任何人都不可能全部掌握的。但是，相对法律规范而言，法律原则具有较强的稳定性，这种稳定性有助于维护社会生活和社会关系的相对稳定，这种稳定性在一定时期内不会因时间的推移而发生大的变化，因而，从这个意义上讲，法律原则是学习法律的方法论，在个案的处理上，我们可能找不到现成的法律规范，但却可以从法律原则中找到解决问题的钥匙，起到以不变应万变的作用。“即使在行政法比较健全的西方，行政法的基本原则依然是解决行政争议，弥补行政法律规范漏洞的重要方式”。[2]二、行政法基本原则的逻辑起点在论及行政法的基本原则前，我们不能回避基本原则的概念。所谓基本原则，是指“整个法律体系或某一法律部门所适用的，体现法的基本价值的原则，如宪法所规定的各项原则”。行政法的基本原则，是行政法最基本的法律准则。这就是行政法基本原则的“基本”属性。行政法的基本原则是用来指导行政法规范实施的准则，是一种比较宏观和抽象的指导性准则。行政法的基本原则不是某一行政法领域的具体原则，政处罚法中的处罚法定原则、处罚公正公开原则、过罚相当原则、一事不再罚原则、处罚与教育相结合原则等。它是一国行政法中第一层次的、最基本的原则，与某一行政法领域的具体原则相比，行政法的基本原则属于上位原则，某一行政法领域如行政处罚的原则属于下位原则，在行政处罚上，我们除了要遵循行政处罚的原则外，还应当遵循处在上位的行政法基本原是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范体现行政法基本价值观念的准则。那么，行政法的的基本原则应包括哪些呢？有学者认为，行政法的基本原则应当包括行政合法性原则和行政合理性原则；有学者认为，行政法的基本原则可以概括为三个方面：行政合法性原则、行政合理性原则、监督行政原则；有学者认为，行政法的基本原则应为合法性原则、民主性原则、及时救济原则和统一原则；有学者认为，行政法的基本原则应当包括行政法治原则、适度性原则、互动性原则、程序性原则、责任行政原则。可见，我国行政法学界对行政法的基本原则尚存在诸多不同观点，在内涵上既有交叉重叠又有所区别。笔者认为，这种不同是正常的，因为，学者们对行政法的基本原则作的是一种理论上的选择，会因思维路不同而不同。当然，在不同观点中也会存在一个相对最佳的问题，由此，就必然涉及到行政法基本原则的逻辑起点问题，即从什么角度和视角去发掘行政法的基本原则问题。行政法作为一国宪法之下的部门法进入人们的视野，仅仅是近代以来的一个法律现象。从早期西方的行政法治发展历程来看，最初行政机关只是被动、消极地遵从议会制定的法律，充当的是“守夜人”的角色，但随着科学的进步，社会关系日益复杂，各种矛盾逐步加深，经济、环境、社会问题不断出现，市场出现失灵，需要政府制定各种管理措施、实施积极的管制政策来加强对社会生活的干预程度，消极行政开始转向积极行政。于是，行政机关的行政权获得了空前的扩张，与公民权利零距离的接触面越来越大，将公民从摇篮到坟墓的全过程基本上纳入行政权的控制之下。进入20世纪60年代后，政府干预经济的负面后果出现，过度规制又影响了经济自由，束缚了社会发展，而且政府管得过多导致政府什么都在管什么都没管理好的尴尬局面。7有限行政，开始分权于社会，还权于老百姓，可以毫不夸张地说，现代行政法治的历史正是一部政府不断放松规民的历史。因此，有限且必须是有效的行政权是现代行政法所关注的最基本的问题，它成为构建现代行政法基本原则的遷辑起点。基于以上认识，现代行政法的基本原则应当体现以下四，繁简适当。行政法被称为“动态的宪法”，因此，权力制约和权利保障是行政法治的必有内涵，是有限行政的不同方面，权力制约针对的是政府公权力，权利保障针对的是行政管理相对人的私权利。富有效率是有效行政的同义表述。繁简适当是针对行政法的基本原则的数量和用语而言，只有繁简适当才能言简意賅地表示基本原则的内涵。从上述四个要求出发，笔者认为，将“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”定位为行政法的基本原则较为妥当。其中，合法行政原则、权责统一原则属于权力制约的范畴，合理行政、程序正当、畴。此外，这六项原则比起其他学术观点，文字表述更加精妙，内涵更加明晰。三、行政法的基本原则（一）合法行政原则“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理为这一原则的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成:第一，行政机关实施行政管理要严格依法进行。换句话说，政机关实施的管理行为是由法律事先设定好了的，行政机关只能按法律的规定去办事，而不能随意超越法律规定，否则就构成行政违法。我们知道，在民事活动中，当事人享有较多的意思自治和契约自由，所以从这个意义上来说，合法行政原则是行政行为区别于民事行为的主要标志；第二，合法行政中的“法”法律渊源表现为法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外，在处理法律、法规和规章的关系时还应当坚持法律优位和法律保留原则，法律优位是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的效力，各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐，例如，国务院制定的行政法规不得与人大及其常委会制定的法律相抵触，税务总局制定的部门规章不得与国务院制定的行政法规相抵触；法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。例如，税收征管法是人大常委会制定的法律，由于征管法有授权规定，实施细则由国务院制定，因而国务院可以制定税收征管法实施细则这样的行政法规。假如征 管法没有授权规定，则 国务院就不能制定实施细则；第三， 行政机关必须遵守“法无 明文规定即禁止”。即没有法律、 法规、规章的规定，行政机 关不得作出影响公民、法人和 其他组织合法权益或者增加公民、 法人和其他组织义务的 决定。从这一角度来看，合法行政原则 实际上是公民权利 本位观、政府义务本位观在行政法上的具体 展现。我们知 道，在现代法治社会，国家的一切权力属于人民。 例如， 我国宪法第2 条规定，“中华人民共和国的一切权力属 何种范围内以何种方式来进行公共管理。如果在立法上某项权 力并未授权给政府行使，那么该项权力依然在人民 手中。打个 比喻，假如人民的所有权力共有100 项，通过 立法授权给政府 行使60 项，余下的40 项权力仍然属于人 民而不属于政府。所 以，当法律、法规和规章没有明文规 定时，行政机关不得作出 侵益行政或者实施干涉行政来影 响相对人的合法权益或者增加 其义务，由此，行政诉讼中 我们便不难理解为什么规范性文件 对人民法院不具有法律 意义上的拘束力，只能作为审理案件的 “参考”。 （二）合理行政原则 “合理行政”的主要含义是行政决定应当具有理性， 于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。这里的 理性是最低限度的理性，是指行政决定应当具有一 个正常理智 的普通人所能达到的合理与适当并且能符合科 学公理和社会道德。合理行政原则包括：第一，公帄公正。 待行政管理相对人，不偏私、不歧视；第二，考虑相关因素。 行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相 关因素的干扰， 例如，税务执法人员在实施行政处罚时不 能因为相对人陈述申 辩而加重处罚；第三，符合比例。比 例原则的基本涵义是指行 政主体实施行政行为时应当兼顾 行政目标的实现和保护行政相 对人的合法权益，如果为了 实现行政目标可能对相对人权益造 成某种不利影响时，应 使该不利影响限制在尽可能小的范围和 限度，使二者处于 适度的比例。也就是说，行政机关所采取的 措施和手段应 当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用 多种方式 实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方 比例原则是行政法中非常重要的原则，有不少学者甚至将其作为行政法的基本原则之一。比例原则由德国行政司法 判例 最初确立。有些国家将此原则在法律中予以明确规定。 《荷兰 行政法通则》第三章第四条规定，某个行政命令对 一个或更多 的利害关系人产生不利后果，这一不利后果须 与命令的目的相 当。《葡萄牙行政程序法典》第五条规定， 行政当局的决定与 私人权利或受法律保护的利益有冲突时， 可在对拟达致的目标 系属适当及适度的情况下，损害这些 权利与利益。比例原则在 大陆法系国家的行政法中有极为 重要的地位，在其行政执法与 行政诉讼中得到了不同程度 地体现。有的学者作了更广泛的解 释，认为比例原则包含 下述三个子原则：1、适当性原则。行 政行为对于行政目标 是适当的。2、必要性原则，又称最温和 原则。行政行为应 以达到行政目的、目标为限，不能给相对人 造成过度的不 利影响。3、相当性原则。行政主体采用的方法 对相对人造 成的损害不得与实现之目的显失均衡，应慎重权衡 其目的 达到的利益与侵及相对人的权益二者之间孰轻孰重。笔 曾在中国税网上见到这样一个案例：XX年3月，某市税务 关对该市某纸品厂依法进行纳税检查，发现该厂未按规定期限 缴纳税款，遂责令其限期缴纳。该厂逾期仍未缴纳， 税务机关 决定对其采取强制措施，依法查封该厂 30 吨成品 纸杯。该厂 提出，该批纸杯即将发往购货单位，如果被查 封导致不能按期 发货，企业将承担巨大违约损失。该厂要 求税务部门变更执行 措施，划扣账上存款或查封其他产品。 因税务机关执法人员以 往在税收检查中曾同该厂负责人发 生过冲突，因此不予变更执 行措施，该厂遂向法院提起诉 讼。税务机关辩称，其执法并无 过错，这批纸杯本属该厂 所有，查封这批纸杯，也是法律赋予 税务机关的权力，并 未超越法律、违法行政。虽然从合法行政 角度来看，税务 机关的查封行为是合法的，但是，对于税务机 关来讲，此 时存在多种方式可以实现追缴税款的行政管理目的： 一是 查封该批纸杯；二是查封其他产品；三是划扣账上存款。 显然，划扣账上存款或者查封其他产品对该纸品厂造成的 损害 要小，因此税务机关采取对纳税人利益损害最大的查 封有合同 在身的纸杯行为是有悖于合理行政原则的，虽然 该案在行政诉