作者：孔繁颖，中国人民大学经济外交研究中心特约研究员，亚利桑那州立大学政治学博士
为回应美、欧等国在人权、贸易和技术等问题上向中国施压的行为，全国人民代表大会常务委员会于2021年6月10日通过了《中华人民共和国反外国制裁法》。这为中国政府反制外国“歧视性限制”提供了法律依据和保障。7月23日，针对此前美国政府对中国中央政府驻港机构官员的制裁，中国首次援引《反外国制裁法》，对七个美方人员和实体实施制裁，标志着中国的反制裁程序正式开始在法律框架下运行。
一、《反外国制裁法》完善了中国“制裁阻断法”体系
2020年9月19日，中国商务部公布《不可靠实体清单规定》，用以应对美国商务部的《出口管制条例（EAR）》。2021年1月9日，商务部又颁布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断法》），切断美国等外国法律“长臂管辖”对中国国家利益的侵害。如今《反外国制裁法》的出台，标志着中国的“制裁阻断法”体系已经基本成型。基于此法律体系，中国可以在管辖权的冲突中强调己方权力的优先性，通过国内立法来切断外国制裁法令对本国利益的影响。
《阻断法》与《反外国制裁法》构成了“制裁阻断法”体系的关键组成部分，但二者也各有侧重。《阻断法》的性质类似于欧盟于1996年制订的《阻断法案》（European Union Blocking Statute），旨在阻断他国的次级制裁（即处罚范围由目标国扩展至与该目标国有交易的第三国）对本国利益的影响。例如，2018年美国重启对伊朗的单边制裁后，欧盟为避免受其次级制裁影响而更新并援引了《阻断法案》，保证美方的制裁法令无法在欧盟境内生效。《反外国制裁法》则强调通过制裁措施报复他国对本国的制裁与干涉行为，它更加侧重于“主动地反击”，而不像《阻断法》一样“被动地自我保护”。如果说阻断法旨在否决长臂管辖权、赋予本国境内实体不予遵守的权利，那么《反外国制裁法》则划定了中国采取对等制裁手段予以反击的原则和方式，颁布《不可靠实体清单规定》可被视为具体的反制裁手段之一。在此框架下，《出口管制法》、《数据安全法》、《外商投资法》、《对外贸易法》等法律法规都将成为中国的“制裁阻断法”体系的重要组成部分。
二、《反外国制裁法》为中国施用制裁武器提供法律依据
《反外国制裁法》的法条中反复强调中国将经济制裁作为报复性的“反制措施”，用于针对外国歧视性限制措施的事后反击。但其中第十五条也指出，反制措施也适用于“危害我国主权、安全、发展利益的行为”，这一规定在事实上强调中国具有首先使用制裁手段维护国家利益的权利。
过去几十年的制裁研究中鲜少出现中国的案例，其主要原因在于中国政府极少公开宣布实施单边经济制裁。个别疑似经济制裁的案例，如限制对日稀土出口和挪威三文鱼进口，也因缺少官方声明而在政府意图方面具有争议性。中国的经济制裁也因此被称为“非正式制裁”（informal sanctions）。而《反外国制裁法》中的上述条例为中国实施“正式制裁”奠定了基础。从制裁形式来看，中国将依据法律规定对境内所有实体进行统一管制，并对违反规定者依法实施惩罚。从制裁范围来看，如同美国总统在国家利益受损的“紧急状态”下宣布对外制裁，《反外国制裁法》意味着中国也有权在必要的情况下针对危害本国利益的行为主动发起制裁。
三、《反外国制裁法》为境内跨国企业带来更大压力
作为“制裁阻断法”体系的重要组成部分，《反外国制裁法》（第十二条）禁止中国境内的组织和个人（协助）执行外国对华的歧视性限制性措施。这一规定意味着在中国运营的跨国企业将需要在对华制裁中“选边站”：如果选择配合对华制裁的法令，企业主管甚至其家人都将面临中国公民和组织的诉讼以及赔偿要求。此外，一旦中国政府依据《反外国制裁法》直接发起对外制裁，目标国所属的跨国企业亦将失去其在中国的巨大市场份额。
当前最有可能因《反外国制裁法》受到处罚的主要是在前一阶段配合参与美欧对华制裁的跨国企业，如限制向华为或“涉军企业”出口芯片等高科技产品的生产商，H&M等禁用新疆棉等跨国服装企业，以及通过美元结算体系对香港官员实施金融封锁的美国银行等。这些企业无不面临着二选一的困境：或是放弃中国市场，或是以接受惩罚为代价继续坚持参与对华制裁。
值得关注的是，《反外国制裁法》和《阻断法》中分别设置了变更反制措施或申请豁免遵守阻断禁令的条款，此类条款规定的严格程度将最终决定反制裁对跨国企业的惩戒力度。例如，《阻断法》规定，“中国公民、法人或其他组织”可以向有关部门申请豁免遵守禁令，但对于“中国公民、法人或其他组织”的具体范围并未作出清晰的划定；《反外国制裁法》虽然提及有关部门可以“暂停、变更或者取消反制清单和反制措施”，但未涉及哪些个人或组织可以申请变更或豁免的问题。而在美国实施制裁的法令中，相关条款指出，跨国企业的美国子公司有权申请豁免，并明确划定了可申请豁免的个人或组织的范围。相比较之下，目前中国的《阻断法》和《反外国制裁法》的相关界定尚不完全清晰。
四、《反外国制裁法》存在一定的局限性
《反外国制裁法》以法律的形式宣告了中国政府反制霸权的决心，可能对有关国家及其企业形成一定震慑的效果。但就目前而言，尚没有外国企业被纳入不可信实体清单，首次依据《反外国制裁法》实施的对美制裁行动也没有明确具体的制裁形式。中国的对外制裁与相应法案在手段和力度方面尚存一定的局限性。
一方面，从制裁手段来看，中国尚不具备可以匹敌美元的金融制裁工具。《反外国制裁法》中列举的制裁手段与美国所施用的基本一致，包括签证与入境限制、冻结中国境内资产、禁止或者限制与中国公民或实体进行交易等。美国银行正是基于限制交易的条款，通过美元结算体系（SWIFT）实施金融制裁，迫使被制裁方隔绝于主流金融交易之外。近年来，中国推进人民币国际化的进程取得了瞩目的成就：从2009年1月至2020年3月，中国已经与33个国家政府签订了货币互换协议（currency swap agreements），远超第二名的美国（14个）。即便如此，人民币结算的覆盖范围仍然有限，仅涉及与中国双边关系密切的国家。简言之，美国实施经济制裁的优势主要立基于其贸易市场以及在货币和高端产品供应链中的垄断地位，而中国在短期内只能借助市场规模与购买力对外施压，在制裁能力与效果方面比略逊一筹。
另一方面，从法律条款来看，《反外国制裁法》中尚为跨国企业留存了“喘息之机”。上文提到，跨国企业的中国分公司或有可能利用法条中的模糊界定逃避惩罚，而这种可能性在欧盟的《阻断法案》中并不存在。后者不仅明确划定了跨国企业子公司的身份归属，还使用了较为严格但主观的标准来判断相应的违规行为。但类似的法条在中国的“制裁阻断法”体系中没有被采纳。基于此，中国境内的跨国企业或许可以暂时规避二选一的困境，中国市场也可以短期避免外资的流失。然而从长远来看，存在漏洞的法律终将陷于低效困境，有效的反制裁还有赖于一套更加严格和完备的法律框架。
综上，《反外国制裁法》是中国近年来制订制裁阻断法体系的重要一环。此后，在面临强权政治和单边制裁的情况下，中国不再只能通过外交手段或临时的抵制措施来作出回应，而可以依据法律做出更为明确而有力的反击。相应地，面对反制裁可能带来的外资流失情况，中国政府还需权衡利弊，并针对性地对相关法条进行完善和调整，为中国的制裁阻断提供更加坚实有效的法律基础。