2019年6月12日，国资委发布《关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》（国资发监督二〔2019〕43号），要求进一步完善责任追究组织体系建设，完善制度体系，制定责任追究工作体系建设方案，力争“在2020年底前，全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制”。标志着以管资本、强监督为主的国资改革进入扎紧藩篱的关键时期，也是防止国有资产流失、深化国企改革的重要里程碑。

为进一步落实国资委相关要求，广东省国资高度重视，第一时间响应并制定了《广东省省属企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（粤国资审计〔2019〕1号，以下简称《办法》）。该办法在参照《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行)》的同时又有所调整，体现了地方国有企业的实际情况，又细化了部分内容及标准，具有较强的指导意义。现就该办法与国务院国资委相关要求做比较研究。

一、《办法》出台形势及背景

《办法》是中央顶层设计下，国务院国资战略规划与地方国资实践相结合的重要纲领性文件。2003年国资委组织开展了中央企业清产核资工作，清查处理了以前年度形成的各类资产损失。从资产损失形成的原因分析看，多数是有关人员违反国家规定或企业规章制度，未履行或未正确履行职责造成的损失。2006年温家宝总理在第十届全国人大四次会议上的《政府工作报告》中提出完善国有资产监管体制，健全国有资产重大损失责任追究制度。在此要求下，2008年国资委以管资产和管人、管事相结合，权利、义务和责任相统一为原则，出台了《中央企业资产损失责任追究暂行办法》。

2015年党中央、国务院高度重视国资改革，全面系统地提出了新时期深化国有企业改革的一系列政策措施，对国有企业改革作出的重大战略部署，制定了新时期深化国有企业改革的思想指南和行动纲领，《中共中央、国务院关于关于深化国有企业改革的指导意见》与《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》相继出台。修订和健全国有企业违法违规经营责任追究体系的顶层设计呼之欲出。

2016年国办发布了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》。国办63号也成为违规经营投资责任追究的基础性纲领。2018年7月，国资委印发了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号）。在国办63号文件的基础上，进一步明确了中央企业违规经营投资责任追究的范围、标准、责任认定、追究处理、职责和工作程序等。自此，该办法以及接下来相继颁布的《关于做好中央企业违规经营投资责任追究报告工作有关事项的通知》、《关于做好贯彻落实<中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）>有关事项的通知》、《关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知 》共同形成了“1+3”的制度体系，并标志着新时期违规经营投资责任追究制度体系正式形成。

2019年6月19日，广东省国资委印发了《广东省省属企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（粤国资审计〔2019〕1号，以下简称《办法》）。《办法》在国办63号文的基础上，参照《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，结合省属企业实际情况，进一步明确了省属企业违规经营投资责任追究的范围、标准、责任认定、追究处理、职责和工作程序等。也成为新中央实施办法下的继山西、山西、河北、辽宁等第5份地方版制度。

二、《办法》重点解读与精要

2019年6月19日，为加强和规范省属企业违规经营投资责任追究工作，进一步完善国有资产监督管理制度，落实国有资产保值增值责任，有效防止国有资产流失，广东省国资委制定了《广东省省属企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（粤国资审计〔2019〕1号），《广东省省属企业资产损失责任追究暂行办法》（粤国资监察〔2013〕154号）同时废止。

1、内容解读

《办法》共8章，总82条。第一章总则主要讲述了制定依据、适用范围、违规经营投资责任追究的定义和工作原则。第二章责任追究范围共12条，明确了集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、资金管理、固定资产投资、投资并购、改组改制、境外经营投资和转让产权、上市公司股权、资产以及其他责任追究情形等11个方面73种责任追究情形。第三章资产损失认定共5条，二是在充分调查研究的基础上，按照省属企业净资产，分3个区间档次的方式划分资产损失认定标准。第四章责任认定共8条，规定违规经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任，子企业违规追究上一级企业及更高级企业相应责任等。第五章责任追究处理共15条，根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等5种方式进行责任追究处理。第六章责任追究工作职责共9条，清晰界定省国资委和省属企业的责任追究工作职责。第七章责任追究工作程序共23条，进一步明确有关责任部门和责任追究工作程序，包括受理、初步核实、分类处置、核查、处理和整改等，加强与外部监督力量的沟通协调。第八章附则要求省属企业根据本办法，结合本企业实际情况，细化责任追究的范围、资产损失程度划分标准等，研究制定责任追究相关制度规定，并报省国资委备案。总体框架如下：

2、具体特点

一是重大决策终身问责。对省属企业经营管理有关人员违反国家法律法规、省有关规定、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等，未履行或未正确履行职责,在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果的，要严肃追究责任，实行重大决策终身问责；责任追究工作要贯彻落实“三个区分开来”重要要求，既考虑量的标准也考虑质的不同，恰当公正地处理相关责任人；省国资委和省属企业原则上按照国有资本出资关系和干部管理权限，对企业不同层级经营管理人员进行追究处理，形成分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系；坚持惩治教育和制度建设相结合，加大典型案例总结和通报力度，推动省属企业不断完善规章制度，堵塞经营管理漏洞，提高经营管理水平。

二是明确责任追究范围。针对违规经营投资问题集中的领域和环节，明确了集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、资金管理、固定资产投资、投资并购、改组改制、境外经营投资和转让产权、上市公司股权、资产等11个方面73种责任追究情形（其中工程承包建设方面增加了1条“质量不达标、延期交付或成本超支”）。

三是按照净资产认定损失标准。在充分调查研究的基础上，按照省属企业净资产，分三个区间档次的方式划分资产损失认定标准，以广东省交通集团为例，500万以下是一般，500-5000万是较大，5000万以上是重大。

四是新增与外部机关联动沟通。省国资委加强与巡视、审计、纪检监察、司法等机关的联动沟通，共同做好省属企业违规经营投资责任追究工作（第五十三条）。

五是要求省属企业细化制度。要求省属企业根据本办法，结合本企业实际情况，细化责任追究的范围、资产损失程度划分标准等，研究制定责任追究相关制度规定，并报省国资委备案。

三、央地两级责任追究制度比较

《办法》与2008年颁布的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》、2018年实行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》总体体例相似，都保留有职责、工作程序、资产损失认定、损失责任认定等主要内容，但仍存在14处不同，分别是：上位法1处、工作原则1处、工作范围1处、资产损失认定1处、责任认定2处、责任追究处理2处、工作职责2处、工作程序2处。总体来看：

一是更加规范。比如说新增了4个工作原则和3个区别开来的要求，增加了工作范围的情形由50到73种，调整了2处工作职责，细化了2处工作程序，比如说“对处理决定有异议的，可以在向上级单位申请复查”中的时间期限由“30个”减少为“15个工作日”，并新增要求“企业应在收到处理决定之日起60个工作日内，向（省）国资委报送整改报告及相关材料”。

二是更加严厉。责任认定上，把原来过细的分管领导、主管领导责任统一为领导责任，把操作上容易钻空子、易引起“少干事不出错思想”的免责条款删除，而在责任追究上更加细化，如把责任认定年度及追索责任认定年度设定为前三年（含），同时明确扣罚比例，比如对直接责任和分管责任：一般和较大资产损失扣罚比例是50%以下；重大是50%-100%；对领导责任：较大资产损失扣罚比例是30%-70%；重大是70%-100%。还明确了期限，比如对直接责任和分管责任：较大资产损失不参与新的中长期激励是5年、重大是终身；对领导责任：较大资产损失是3年；重大是5年。具体如下：

四、新形势下国企责任追究体系建设建议

一是明确职责，建立责任认定、追究体系。要建立由一把手负责、分管领导主抓的责任追究体系；尽快明确责任追究牵头部门，设置责任认定岗位，统筹责任追究工作；进一步梳理业务、风控、财务等权责，细化到相关部门及岗位；建立管理层参与的责任认定委员会，充分发挥议事协调作用。

二是规范标准，出台责任认定、追究制度。制度建设要一企一策，结合企业性质是盈利性还是公益类、资产规模大小、人员多少、组织架构等制定责任追究制度；要根据企业经营范围，确定责任追究范围，再细化责任追究情形；参照办法中的资产损失程度划分标准，形成各子公司各业务板块的资产损失认定标准，进而形成各层及岗位的认定标准。

三是完善流程，健全责任认定、追究工作机制。根据国资委相关要求，建立企业内部工作流程，明确各流程时间与负责人；完善责任追究报告，建立国有企业责任追究月报、季报和年报体系；制定紧急重大风险应急处置和责任追究机制，切实防范突发事件和紧急风险。

四是结合业务，全面提升经营管理内控水平。责任追究工作应当与业务相结合，最后回归业务；根据净资产及资产损失认定标准，相应调整本部及各业务模块的风险限额和风险容忍度；根据职责，调整各相关部门及岗位的权限，强化授权管理，建立动态调整机制；与绩效考核相结合，以考核提效益、以问责促合规，全面提升国有企业经营管理内控水平。

作者：李雪玲 李龙涛（作者单位：广东恒健投资控股有限公司 风控法务部）