国土空间规划三区三线指什么;国土空间规划三区四线

《西安市“三线一单”生态环境分区管控方案》（以下简称《方案》）于2021年11月28日经市政府常务会审议后印发实施，现将《方案》相关主要内容向社会进一步解读。

一、名词解释

“三线一单”——是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，实施“三线一单”分区管控是推进生态环境保护精细化管理、强化国土空间环境管控、推进绿色发展高质量发展的一项重要工作。

生态保护红线——指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的基本要求，实施严格管控。

环境质量底线——指按照水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状和相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的环境管控、污染物排放控制等要求。

资源利用上线——指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，利用自然资源资产负债表，结合自然资源开发管控，提出的分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求。

生态环境准入清单——指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的管控要求，提出的空间布局、污染物排放、环境风险、资源开发利用等方面禁止和限制的环境准入要求。

二、编制西安市区域空间生态环境评价“三线一单”的目的和意义

开展区域环评，编制“三线一单”是落实党中央生态文明建设决策部署的重要举措，是打好污染防治攻坚战的重点任务，也是支撑高质量发展的有力抓手。通过“三线一单”的编制和实施，可以提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平，以生态环境高水平保护推进经济高质量发展，有效提升城市辐射带动能力，推动生态环境质量持续好转，加快实现美丽西安建设目标。

西安市生态环境预期目标：到2025年，全市生态环境质量持续改善。空气质量稳步提升，水环境质量持续改善，主要污染物排放总量持续减少，碳排放强度持续降低，土壤安全利用水平持续提升，环境风险防控能力明显增强。国土空间开发保护格局得到优化，生态系统稳定性和生态状况稳步提升。生产生活方式绿色转型成效显著，生态文明建设深入推进，生态西安建设取得明显成效。

到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，低碳与可持续发展水平显著提升，空气和水环境质量实现全面根本改善，土壤环境质量稳中向好，环境风险得到全面管控，生态环境质量根本好转，美丽西安建设目标基本实现。

三、西安市“三线一单”编制的技术方法

西安市“三线一单”编制工作是在充分调查全市不同区域生态环境质量现状、污染物排放情况、资源利用现状的基础上，识别区域发展面临的重大资源环境问题，根据相关技术规范，使用量化评价模型从多个方面对西安市生态、环境、资源的空间差异性进行评估。在此基础上，根据主体功能区规划、生态环境保护规划、经济社会发展规划等对不同区域的发展定位和环境保护要求，识别在生态状况、环境质量、资源利用等方面需要优先保护的区域、问题比较突出的区域和未来资源环境压力较大的区域。最后以改善区域环境质量、提升流域生态功能、维护区域生态安全为目标，按照“守底线、优格局、提质量、保安全”总体思路，结合区域的资源环境特点和生态环境保护需求，编制西安市区域空间生态环境评价报告，明确“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”，构建分区环境管控体系。

四、西安市“三线一单”划分结果

《方案》按照“生态优先、分区管控、动态更新”的原则，将西安市辖区范围划分为优先保护和重点管控两类环境管控单元。全市共划定优先保护、重点管控两类环境管控单元158个（见附表、附图），其中：优先保护单元93个，主要分布在秦岭北麓的沿山区县。重点管控单元65个，主要分布在除秦岭北麓以外的区域。优先保护单元主要包括生态保护红线、一般生态空间、水环境优先保护区、大气环境优先保护区等，依法禁止或限制大规模、高强度工业开发和城镇建设活动，对于功能受损的优先保护单元，开展生态功能受损区域生态保护修复活动，确保重要生态环境功能不降低。重点管控单元应优化空间布局和产业布局，按照差别化的生态环境准入要求，加强污染物排放控制和环境风险防控。

《方案》建立“1+1+158”的生态环境准入清单管控体系。

“1”即全市总体、全市优先保护单元及全市重点管控单元总体的生态环境准入清单，明确了全市不同空间区域的空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率的管控要求。

“1”即各区县总体的生态环境准入清单，明确了各区县不同空间区域的空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率的管控要求。

“158”是指各区县（含西咸新区17个）管控单元生态环境准入清单。

五、“三线一单”的实施应用

西安市“三线一单”编制成果和生态环境分区管控方案将与陕西省“三线一单”数据应用平台进行集成入库，将推进与相关系统和平台的互联互通，对接好发改、自然资源等其他部门技术管理平台，实现业务协同。

“三线一单”将与国民经济和社会发展规划、国土空间规划等相衔接，各区县政府（开发区管委会）、各部门要把“三线一单”要求贯穿于区域资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设、重大项目选址、执法监管等全过程，为经济社会高质量发展提供有力支撑。

同时，各区县政府（开发区管委会）、市级各相关部门将把生态环境分区管控作为推进污染防治、生态环境保护、环境风险防控等工作的重要依据，在生态环境管理中全过程、全要素落实生态环境分区管控要求，持续改善生态环境质量。

六、西安市“三线一单”与其他相关政府规划的关系

1.与国土空间规划的关系

“三线一单”与国土空间规划两者既有联系，又有差异，互有侧重，相互衔接。

联系体现在：一是指导思想一致，都是贯彻习近平生态文明思想的重要举措，都要与区域资源环境承载能力相适应；二是核心理念一致，都是以主体功能区规划为重要依据，都要把管控要求落实到具体空间上；三是工作内容有重叠，在生态保护红线上完全一致；四是技术方法有衔接，国土空间规划的“双评”与“三线一单”技术方法总体思路一致。

差异体现在：一是出发点有差异，“三线一单”立足“以改善环境质量为核心”的要求，对生态环境进行分区管控，空间规划基于高质量发展对国土开发进行空间安排；二是“三线”概念有差异，“三线一单”中的“三线”是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，国土空间规划中的“三线”是指生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界；三是落脚点有差异，“三线一单”落脚点是基于优先、重点、一般三类区域提出生态环境管控要求，国土空间规划落脚点是基于生态、农业、城镇功能空间布局确定不同空间用途与管控要求；四是管控对象有差异，“三线一单”的管控对象是基于生态环境要素划定的控制单元，管控内容主要是空间布局约束、污染物排放管控、环境风险管控、资源利用效率，国土空间规划的管控对象是具体的行政单元，管控内容主要为空间布局与开发规模。

“三线一单”与国土空间规划紧密联系，相互衔接，“三线一单”为国土空间规划编制提供参考，未来国土空间规划中“三区”（城镇空间、农业空间、生态空间）和“三线”（生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界）等做出调整后，“三线一单”也会及时跟进衔接，作出相应调整。

2.与主体功能区划的关系

《全国主体功能区规划》是我国第一次颁布实施的中长期国土开发总体规划，立足于构筑我国长远的、可持续的发展蓝图。涉及国家影响力和控制力的提升、人口和产业未来的集聚、生态和粮食安全格局的保障。国家“十一五”规划明确提出“实施主体功能区战略”根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

“三线一单”衔接落实主体功能区规划要求，以主体功能区规划为重要依据，在各类主体功能区框架内，细化水、大气、土壤环境质量底线要求以及主要资源的开发利用要求，并落实到具体地域单元，做好主体功能区规划在生态环境领域里的延伸与落地。

3.与产业准入清单的关系

发展改革等部门针对全国重点区域、重点生态功能区等，实施“一个行政区域、一套统一的产业准入清单”的管理制度。“三线一单”中生态环境准入清单是从水环境控制单元、大气公里网格、具体开发利用斑块等尺度，反映区域、流域内大气、水、土壤环境质量改善的需求，并细化到具体的地域单元，在具体的地域单元明确了生态环境准入和限制要求，推动发展改革等部门产业准入清单在具体的区域、园区和单元落地，是对其工作的互补与延续。

4.生态保护红线内是不是“一锹土都不能动”？

根据中办、国办2019年印发的《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，所以并非是“一锹土都不能动”。其他区域允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动主要包括：1.零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；2.因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；3.自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；4.经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；5.经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；6.不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；7.必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；8.重要生态修复工程。