【技术交流】浅谈国土空间规划“三区三线”划定

目前，自然资源部正在统筹推进全国国土空间规划纲要编制和五省“三区三线”划定试点工作，“三区三线”作为市县级国土空间总体规划编制的关键内容，是实现全域全要素用途管制的重要手段。但当前在“三区三线”具体划定方法措施上，各地仍处在不断探索和试验中，因此结合地方国土空间规划编制工作，本文对“三区三线”划定提出以下方面的探讨。

一. “三区三线”为核心的国土空间管控内涵与要求

国土空间管控是对国土空间各类开发保护活动的科学谋划与管理安排，是进行国土空间宏观调控和微观管理的重要政策工具。“三区三线”作为实现国土空间管控的重要手段，是新时期空间规划的重要创新。在“三区三线”中，“三区”突出主导功能划分，“功能区”特征更强，划定的不确定性和弹性较大；“三线”突出刚性管控，兼具“功能区”和“管制区”的特征。“线”比“区”具有更强的管控刚性，“区”可以作为管控“线”调整幅度的制度设计，可以使“线”有调整的弹性，又使“线”的调整可控有序。

二 .“双评价”为基础的“三区三线”划定科学基点

 国土空间资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是划定“三区三线”的基础。“双评价”主要是根据资源环境承载能力单要素评价，通过集成评价得到生态保护、农业生产、城镇建设等不同功能指向下的承载能力等级，并将生态保护等级划分为生态保护极重要区和重要区。在资源环境承载能力评价的基础上，进行国土空间开发适宜性评价，划分农业生产和城镇建设的适宜区和不适宜区。以空间开发适宜性为基础划定三大分区是目前的主流思路，“双评价”预判划定为生态、农业和城镇空间“三区”，同时也为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”的划定提供参考依据，可以说“双评价”是“三区三线”划定的科学基点。但是在“三区三线”划定中不仅仅要以“适宜性”为科学基础，同时也要注重“适应性”，要认识到“双评价”的工作本质是对国土空间资源环境承载能力和国土开发适宜性的客观摸底，与当地实际情况的校核仍然非常必要，因此“双评价”的预判结果并不能直接决定国土空间的“三区三线”划定。最终的“三区三线”的结果还需要结合当地的整体战略，因地制宜，结合职能部门明确的各类保护开发管理边界多视角研究，例如林业部门划定的保护林地、公益林，水利部门划定的生态湿地，住建部门的历史保护范围等。“双评价”的科学客观研判结果通过与实际的实施管理相结合，最终得到兼具“适宜性”和“适用性”的“三区三线”划定结果。

三. “三区三线”与既有法定规划成果的关系

目前，地方上仍然存在不少已经批准且规划期在2020年以后空间类规划，这类规划在空间上同样形成了一些空间管制分区和管制界线，例如在生态、矿产、产业园区等各类专项规划中确定的生态分区、矿产能源开发区、工业园区范围等，仍然需要在“三区三线”划定中予以衔接和落实。因此“三区三线”划定并不是推倒重来、重新划定，而是在已有基础上，衔接和落实已有空间管控分区，校正矛盾冲突，落实合理分区结果。

四.“三区三线”划定的先后次序

按照《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，“三区三线”划定以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。根据国土空间规划编制的近期工作，优先完成了生态保护红线评估调整，目前正在推进永久基本农田核实整改补足，而在城镇开发边界的划定中则要求优先避让生态保护红线和永久基本农田。在“三区”划定中，生态空间是具有自然属性、以提供生态服务和生态产品为主体功能的国土空间，因此从生态安全角度考虑，应优先划定生态空间；农业空间和城镇空间的划定，从承担功能上而言，二者同样重要，分别为城镇建设、城镇生活和农业生产、农村生活提供空间保障，因此对于农业空间和城镇空间，在保障粮食安全的前提下，二者应当协调划定，城镇空间划定应优先避让永久基本农田，同时确保集中连片，体现节约集约用地的原则。

五.结语

值得注意的是，目前“三区三线”划定工作仍然处在试划阶段，任何空间管控界线的划定也不是一蹴而就的，而是在不断的协调、讨论中进行校正。因此“三区三线”的划定，应在科学性的基础之上，注重划定结果的“适用性”，不断地与实际情况相校正，确保划定结果“适用、好用”。

文章来源：自然资源中心