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序言
经过多年来的发展，国有企业想要进一步充实壮大，整合资源，提高效率，公司制改革、混合所有制改革、上市、并购重组或其他资产证券化过程是不可避免的重要环节。2017年7月18日，国务院办公厅印发《中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔2017〕69号），直接限定2017年底前中央企业全部改制为有限责任公司或股份有限公司，可见国有企业改制，并走以上市为代表的资本证券化道路已然迫在眉睫。
一、概念要述（什么是国企改制）
现有法律、法规对于国有企业改制的内涵并无明确界定。就其外延而言，《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发〔2003〕96号）文件第一条规定：“国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行”，《企业国有资产法》第三十九条规定：“本法所称企业改制是指：1、国有独资企业改为国有独资公司；2、国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司；3、国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。”
据此，广义的国有企业改制应包括：企业组织形式的变更（如全民所有制企业改制为公司）、资产重组、增资、股权转让、联合、兼并、租赁、承包经营、合资等等；其实质是企业组织形式及国有成份的变更。
二、国企改制主要政策法规
1 . 《国有资产法》
2 . 《全民所有制工业企业法》
3 . 《公司法》
4 . 《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）
5 . 《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕 96号）
6.《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（国办发〔2003〕60号）
7 . 《国务院国有资产监督管理委员会关于进一步贯彻落实<国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知>的通知》（国资发改革〔2006〕131号）
8 . 《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）
9 . 《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）
10 . 《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（最高人民法院法释〔2003〕1号）
三、国企改制的程序
国有企业改制，最常见的是清产核资、资产剥离、优化重组后，改制为有限责任公司，也有改制为股份有限公司，或者不改变组织形式仅进行资产重组、股权结构变动。此过程中，可以不引入第三方，原股权结构不变；也可以引入民间或其他国有股东，改变原企业的股权结构，优化公司治理结构，提高资本效率。
依据本文第二部分所述法律规定，一般而言，无论采取何种改制方式，均应遵循以下程序：
1 . 方案制定
—— 方案制定机构
国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。
—— 方案主要内容
改制方案的主要内容应包括：改制的目的及必要性，改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；改制的具体形式；改制后形成的法人治理结构；企业的债权、债务落实情况；职工安置方案；改制的操作程序，财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择等。
2 . 方案审批
—— 方案审批
国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。
—— 特殊事项的审批
国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股的企业（以下简称非国有的企业），改制方案需报同级人民政府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理，并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。
—— 实务案例（宏大爆破）
宏大爆破（002683.SZ）招股说明书披露：1988年5月14日，经广东省煤炭工业总公司粤煤组〔1985〕452号文件批准，发行人最早的前身广东省宏大爆破工程公司成立，注册资本为115万元，出资人为广东省煤炭工业研究所，经济性质为全民所有制。广东省煤炭工业研究所于1998年6月10日，变更为“广东省工程技术研究所”。2000年8月11日，工程研究所及其上述直接主管部门广东省煤炭工业总公司一并划入广业公司名下。
根据广东省委办公厅《广东省省属国有企业资产重组总体方案》（粤办发〔2000〕9号）及广东省财政厅《关于授权省广业资产经营有限公司经营国有资产的通知》（粤财企〔2001〕359号），广业公司作为广东省人民政府国有资产授权投资机构，有权对其独资、控股和参股企业实施产权管理。 2003年11月12日，广业公司出具了《关于同意广东省宏大爆破工程公司改制及增资扩股的批复》（广业经（复）〔2003〕635号），同意广东省宏大爆破工程公司改制为有限责任公司并增资扩股到1,500万元。
3 . 清产核资
—— 清产核资
国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。
清产核资结果经国有产权持有单位审核认定，并经国有资产监督管理机构确认后，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。
企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资，且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的，经本级国有资产监督管理机构批准，可不进行清产核资。
—— 权益界定原则
要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。
—— 损失认定程序
企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。
—— 法定代表人与财务负责人责任
改制企业法定代表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。
—— 未进入改制范围资产的处置
没有进入企业改制资产范围的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产，改制后的企业不得无偿使用；若需使用的，有偿使用费或租赁费计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价确定。
4 . 财务审计
—— 财务审计
国有企业改制，必须由审批改制方案的单位确定的中介机构进行财务审计和资产评估。确定中介机构必须考察和了解其资质、信誉及能力；不得聘请改制前两年内在企业财务审计中有违法、违规记录的会计师事务所和注册会计师；不得聘请参与该企业上一次资产评估的中介机构和注册资产评估师；不得聘请同一中介机构开展财务审计与资产评估。
—— 领导人离任审计
凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。改制企业必须按照有关规定向会计师事务所或政府审计部门提供有关财务会计资料和文件，不得妨碍其办理业务。任何人不得授意、指使、强令改制企业会计机构、会计人员提供虚假资料文件或违法办理会计事项。
5 . 资产评估
—— 资产评估
国有企业改制，必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国有控股企业进行资产评估，要严格履行有关法律法规规定的程序。向非国有投资者转让国有产权的，由直接持有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。
—— 无形资产的评估
企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。
—— 土地使用权的处置
企业改制涉及土地使用权的，必须经土地确权登记并明确土地使用权的处置方式。进入企业改制资产范围的土地使用权必须经具备土地估价资格的中介机构进行评估，并按国家有关规定备案。涉及国有划拨土地使用权的，必须按照国家土地管理有关规定办理土地使用权处置审批手续。
—— 实务案例（江南水务）
江南水务（601199.SH）改制设立股份有限公司时，中天评估出具了《江阴市公有资产经营公司拟发起设立股份有限公司项目资产评估报告》（苏中资评报字〔2002〕第86号），以2002年8月31日为评估基准日，自来水总公司部分资产账面价值 27,799.90万元，评估价值30,442.90万元，负债账面价值20,018.51万元，评估价值 20,018.51万元，净资产账面价值7,781.39万元，评估价值10,424.39万元。
2003年3月20日，江苏省财政厅出具《关于江阴公有资产经营公司出资设立股份有限公司资产评估项目核准依据的批复》（苏财国资〔2003〕44号），对苏中资评报字〔2002〕第86号资产评估报告予以核准。
6 . 金融债权人同意
国有企业改制要征得债权金融机构同意，保全金融债权，依法落实金融债务，维护其他债权人的利益。要严格防止利用改制逃废金融债务，金融债务未落实的企业不得进行改制。
——实务案例（江南水务、海峡环保）
江南水务（601199.SH）的前身自来水总公司改制设立股份有限公司时与国家开发银行签署《关于江阴市自来水总公司变更的协议》。 协议约定国家开发银行原则同意自来水总公司提出的变更方案，并同意其提出的对国家开发银行债务划分方案。
海峡环保改制过程中未经过金融债权人的同意，但原福州市洋里污水处理厂于 2009年12月23日出具的证明文件，基于原福州市洋里污水处理厂系整体改制设立为洋里公司，原福州市洋里污水处理厂的金融债权债务由改制后的洋里公司承接。福州水务作为改制后洋里公司的唯一股东，对于上述金融债权债务的处理原则亦予以确认。本次改制时洋里污水厂不存在银行借款等金融负债，因此不需要履行通知金融债权人程序。
案例分析：
虽然国办转发的文件多次强调要保障金融债权人利益，防止通过改制废弃金融债权，但根据最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第四条“国有企业依公司法整体改造为国有独资有限责任公司的，原企业的债务，由改造后的有限责任公司承担”和第五条“企业通过增资扩股或者转让部分产权，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担”之规定，司法实践中国有企业是很难通过企业改制来逃避债务的。
7 . 职工安置
—— 职代会与职工大会审议
改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，并按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布。应当向广大职工群众讲清楚国家关于国有企业改革的方针政策和改制的规定，讲清楚改制的必要性、紧迫性以及企业的发展思路。在改制方案制订过程中要充分听取职工群众意见，深入细致地做好思想工作，争取广大职工群众对改制的理解和支持。
—— 职工安置方案
国有企业实施改制前，原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制。职工安置方案必须及时向广大职工群众公布，其主要内容包括：企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法；社会保险关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。
——企业财务状况公开
企业实施改制时必须向职工群众公布企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，接受职工群众的民主监督。
—— 经济补偿金问题
改制为国有控股企业的，改制后企业继续履行改制前企业与留用的职工签订的劳动合同；留用的职工在改制前企业的工作年限应合并计算为在改制后企业的工作年限；原企业不得向继续留用的职工支付经济补偿金。改制为非国有企业的，要严格按照有关法律法规和政策处理好改制企业与职工的劳动关系。对企业改制时解除劳动合同且不再继续留用的职工，要支付经济补偿金。企业国有产权持有单位不得强迫职工将经济补偿金等费用用于对改制后企业的投资或借给改制后企业（包括改制企业的投资者）使用。
—— 实务案例（海峡环保）
海峡环保（603817.SH）前身福州市洋里污水处理厂于2009年改制时，涉及的相关职工安置、债权债务处理、土地及相关资产处置的情况具体如下：根据福州市人民政府《关于同意组建投融资平台和产业集团的运作方案的批复》（榕政综〔2008〕264号）中“企业应向职代会（或职工大会）报告企业名称变更登记事项、同意在整合构建我市投融资平台和产业集团中涉及到的相关企业化管理的事业单位和事业单位人员，按‘老人老办法’的原则处理”的规定，原福州市洋里污水处理厂于2009年12月23日召开职工代表大会，同意将福州市洋里污水处理厂变更登记为福州市洋里污水处理有限公司。但本次改制时因全体员工留用不涉及员工分流和支付经济补偿，因此，并没有制订专门的职工安置方案。
案例分析：
保荐机构和律师认为鉴于：海峡环保改制虽然存在法律上的瑕疵，但鉴于此次改制过程中所涉及的职工安置事项系根据福州市人民政府批复文件中确定的原则进行，且改制整体变更事项已经原福州市洋里污水处理厂职工代表大会审议通过；原福州市洋里污水处理厂系整体改制设立为洋里公司，原福州市洋里污水处理厂的全体职工在改制后予以留用，不涉及职工补偿安置事项，未损害职工的合法权益。
因此，发行人虽在改制设立为洋里公司时，相关职工安置、债权债务处理及土地处置等事项存在瑕疵，不符合相关规定，但该等改制事项是在经原福州市洋里污水处理厂职工代表大会审议通过的情况下，依据福州市人民政府的批复文件进行的，改制行为及其效力已取得了福州市国资委的批复确认；此外，自改制设立为洋里公司后至今，发行人未发生亦不存在基于改制瑕疵事项而产生的纠纷或争议，因此，该等改制瑕疵事项不会对发行人的有效存续产生实质性不利影响，不会构成本次发行上市的法律障碍。
案例分析：
虽然海峡环保在改制过程中没有制定职工安置方案，但最主要的因素还是原福州市洋里污水处理厂的全体职工在改制后予以留用，不涉及职工补偿安置事项，未损害职工的合法权益。中介机构再加上其他层面的论证，海峡环保顺利过会。
8 . 法律意见书
企业改制必须对改制方案出具法律意见书。法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事务所出具，拟改制为国有控股企业且职工（包括管理层）不持有本企业股权的，可由审批改制方案的单位授权该企业法律顾问出具。
律师对国有企业改制工作出具的《法律意见书》，一般包括以下内容：
（1）出具法律意见书的依据；
（2）律师应当声明的事项；
（3）律师接受委托人的委托进行尽职调查的情况；
（4）律师针对改制方案或国有产权转让方案的具体内容的合法性发表意见（律师按照方案内容逐项发表意见，本部分的具体内容以方案涉及的项目和法规要求的项目为准）；
（5）律师对改制方案或国有产权转让方案的整体性结论意见。
（6）律师认为需要说明的其他问题（包括律师认为需要提出的保留意见及其依据）。
9 . 改制后继管理
根据改制方案，进行新公司名称核准或变更登记；弥补注册资本缺口并验资；批准新的公司章程，选举董事、监事，聘任经理班子；进行公司登记和税务登记；国有产权、土地、房屋产权等相关权属登记、资质变更登记；完善职工劳动关系和社保关系的接续、改制前后债权债务承继、业务合同和其他需要变更或处理的善后事宜。
10 . 交易管理
非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场，不受地区、行业、出资和隶属关系的限制，并按照《企业国有产权转让管理暂行办法》（注：该文件已全文废止，新规为《企业国有资产交易监督管理办法》）的规定，公开信息，竞价转让。具体转让方式可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其他方式。
四、改制上市方式
从目前我国企业整体上市的做法看，企业整体上市主要有四种模式：
1 . 再次融资 + 资产收购
即上市公司通过再次融资来收购母公司的资产以实现整体上市。再次融资包括增发、配售股票和发行可转换债券等形式，增发新股则包括定向增发和非定向增发两种形式，定向增发又可以分为向母公司增发和向其他股东增发两种方式。
再次融资+资产收购是目前企业整体上市时采用较多的一种模式，如果是面向二级市场增发或配售新股，特别是如果新注入的资产盈利能力低于拟收购的上市公司的资产盈利能力，则往往不会受到机构投资者和股民的欢迎。
上海汽车股份公司整体上市时采用的就是再次融资+资产收购的模式，具体做法是上汽股份向控股股东非公开发行股票以购买上汽集团的资产实现核心资产整体上市，由于没有向二级市场募集资金，同时注入的是整车核心业务，置换的是零部件非核心业务，因此，受到机构投资者和股民的欢迎。
案例分析（上海建工、上汽集团）
上海建工（600170）连续通过两次重大资产重组，将集团的核心资产纳入上市公司。2011年2月19日，上海建工在公开发布的定向增发股份购买资产预案的公告中声称拟以每股15.05元向上海建工集团增发约1.14亿股，以高达17.19亿元的价格购买上海建工集团所持上海外经集团控股有限公司、上海市政工程设计研究总院100%股权。交易完成后，建工集团控制的经营性优质资产全部注入上海建工，前次重大资产重组遗留的建工集团和上海建工海外业务上的同业竞争问题得到了有效解决，关联交易大为减少。此外，通过此次交易将成套设备集成采购业务、工程设计业务以及海外施工承包业务注入上市公司，一步完成整体上市计划。
上汽集团（600104）整体上市模式也是“定向增发收购子公司”方式，即上海汽车股份公司以非公开发行的方式向控股股东上汽集团以及上海汽车工业有限公司购买其所持有的从事独立零部件业务、服务贸易业务、新能源汽车业务相关公司股权及其他资产。2011年9月13日，中国证监会批准上海汽车收购华域汽车报告书，2011年9月15日，上海汽车发布“发行股份购买资产暨关联交易报告书”，同时，华域汽车发布“收购报告书”。上海汽车收购上汽集团所持有的华域汽车60.1%股权，取代上汽集团成为华域汽车新的控股股东，但仍然保留壳资源。上汽集团将其持有的华域汽车进行股权转让，另收购了包括上汽集团持有的南汽模具35%的股权、东华实业75%的股权、上汽香港100%的股权、通用韩国6.01%的股权以及北美公司100%的股权等。于2012年4月上汽集团的整体上市历程正式收官。
2 . 股票置换 + 吸收合并
即母公司通过在所控制的几个上市公司之间以换股的方式进行吸收合并，实现母公司资产的整体上市。这种模式适合于同一母公司旗下有两个及两个以上上市公司，并且几家上市公司的经营业务相同。通常的做法是以一个上市公司为平台通过股票交换吸收合并其他上市公司的资产，该上市公司保留法人资格，其他上市公司则失去法人资格。
案例解析（上港集团）
上港集团（600018）是原上市公司上港集箱的母公司，负责上海港口的开发业务，旗下除了子公司上港集箱外，还拥有多家港口业务开发的子公司，子公司与子公司之间、集团公司与子公司之间普遍存在业务重叠，同业竞争的问题，故决定上港集团整体上市谋取长远发展。
2006年9月22日，上港集团吸收合并上港集箱（G上港），同时定向发行股份。G上港流通股股东以1:4.5的比例换取上港集团，现有股东如不愿换取上港集团股票，也可按每股16.37元的价格兑换成现金。这一价格比G上港5月29日停牌前最后交易日的收盘价高出6.67%。换股完成后，G上港的法人资格被注销，其全部资产、负债、权益合并入上港集团。2006月10月26日，上港集团挂牌上市。
3 . 现金收购 + 吸收合并
即通过现金收购的方式完成资产的吸收合并，实现集团公司的整体上市。这种模式又可以分为两种形式，一种形式是上市公司用现金收购母公司的资产，采用这种形式要求上市公司现金较为充足，并且母公司需要现金；另一种形式是母公司用现金收购上市公司公众股并实现整体上市，同时已上市公司退市，这种形式适用于整体上市时或整体上市后要消除在同一证券市场上的双层或多层上市公司结构的企业集团。
对于那些能够持续发展和盈利的企业集团来说，由于资产、收入和利润都会不断增长，退市时的股价一般比上市时股价会有较大上涨，因此退市成本往往远大于上市时的融资。
中石化集团主营业务资产整体上市时就采用了母公司用现金收购旗下上市公司资产这一形式，2004年以来中石化通过现金收购方式使旗下6家A股上市公司退市，合计收购资金支出是融资额的4.4倍。
4 . 集团改制 + 首次上市（IPO）
即集团公司整体改制为股份公司并首次公开发行股票，其资产全部进入上市公司。这种模式适合于旗下没有上市公司的集团公司，或处于快速发展阶段对资金需求较大并要求使内部资源得到有效整合的集团公司。中国工商银行、中国人民建设银行、中国银行上市时都是采用的这一模式。
五、实务操作难点
考虑到当前的政策环境，改制的目标往往是为了尽快走向资本市场，通过申报IPO、挂牌新三板、作为优质资产被已上市公司收购甚至海外上市等方式实现国有资产的增值与资本的部分退出。由于国企体制的特殊性，方案需确保协调好各方利益。在探讨改制方案的设计时，改制后的最终目标是需要谨记于心的一点。因此，以下谈及的一些难点是基于这些最终目标出发的，并非仅就改制过程而谈改制。
1 . 同业竞争
同业竞争实际上并非改制方案本身必须解决的问题，而是为了最终公司股票直接或间接上市需要解决的重大议题。实践中，笔者发现一些国有企业往往依托于某大型国有企业集团，有着不少经营同样业务的兄弟单位，在某些产品上构成直言不讳的市场竞争。若存在此情况，最好在改制时一并解决，参考同业竞争的诸多解决方案，可以对构成同业竞争的业务或其法人主体采取剥离、股权托管、注销并不再经营、承诺在明确期限内条件合适时将业务出售或提请其他单位合并等方法进行处理。
需要注意的是，时至今日不少大型国有企业集团下属很可能已经有一些上市公司。对于这些上市公司而言，其营业收入占比很小的某种业务很可能与准备进行改制的国企的主要业务一致。如果是这样，对于准备改制的国企而言，上市公司就与其构成同业竞争，而对于上市公司而言可能因为这块业务的重要性不大，未在公开文件中披露同业竞争情况。在这种情况下，若面临解决同业竞争方案的抉择，国企集团肯定会选择“保大弃小”，不可能为了未上市国企解决同业竞争问题而让已上市公司做出让步。此时，投行项目组成员需要提出可行的方案来解决，方向往往是：
（1）将该部分业务从未上市企业中剥离给无关联第三方；
（2）将该部分业务的经营实体安排让上市公司收购（案例可参考盛达矿业2014年实控人承诺）；
（3）承诺将该部分业务的产品以不低于市场价全部销售给集团下属某家上市公司（案例参考江西铜业IPO时的承诺）
2 . 清产核资与资产确权
国有企业改制前必须做好清产核资工作，这主要关注企业重要资产的确权问题。一般而言，国有企业经营比较规范，重要的生产设备、办公设施等资产的票证齐全。棘手的确权问题一般出现在两个方面：
（1）土地及其上建筑物的确权
如果国企正在使用的某块地块属于划拨用地，那么其上的建筑物是不能取得房产证的。划拨用途的性质特殊，在改制时也需要由原国土部门决定是否收回，或由企业补缴土地出让金，否则无法在改制后继续使用。因此，沟通解决企业正在使用的划拨用地的性质问题，关系到其上建筑物的确权，最终对企业资产总量的影响很大。
（2）对外投资的确权
国有企业的经营年限长，期间对外投资的企业可能已经不再存续，或者对当时接受该国有企业投资的款项及对应的出资额等重要信息的确认与国有企业自己账面数不一致。国有企业还可能会牵涉到各种当地村镇企业的参股投资、明股实债的投资等等，都需要仔细做好确权。
3 . 企业办社会机构剥离与移交
企业办社会机构，指的是原来国有企业自己建设运营的学校、医院、服务于职工小区的供水供电供气等“三供一业”机构。这些机构的运营并不直接服务于企业的主营业务，实践中往往给企业平添沉重的负担，属于“厂办大集体”历史遗留问题的表现。2016年国务院已下发《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》，敦促国有企业做好这类机构的剥离与移交工作。
实践中这项工作十分有难度，无论是剥离还是移交，都涉及其中人员的去留问题，一旦处理不当会引起政府部门对于维稳的担忧，造成对项目推进有较大负面影响的事件。这类机构的剥离与移交进度往往是决定改制进度的重要一环。
笔者建议在此问题上以国有企业与上级部门沟通的结果为主导，尽量由上级部门出面确定好企业办社会机构的处置方式及接收方。这一方面是因为上级部门由更大的话语权，另一方面也是因为上级部门可以接触到更专业更大型的社会机构运营方，可以确保机构移交之后能够妥善地运作，特别是对于那些已经在当地有一定知名度的企业办医院、学校，需确保接受方有足够的实力与信誉继续运营它们。
4 . 职工安置
职工安置问题是改制方案的重点。国有企业历史沿革悠久，企业职工人数众多，年龄结构很可能偏大。改制完成后，即便保持国有控股，对于员工而言其国有职工身份已发生变化，改制方案也可能会剥离部分原业务，将原部分职工安排至企业的其他部门（即“分流”），或者直接与部分原国有企业职工解除劳动合同，需要安置。
职工安置方面的法律法规很多，主要参考《劳动法》、《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2002〕12号）、《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）、《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）等法律法规。
改制中职工安置工作的执行是最为艰难的，不仅需要协调各方利益，还需要让职工代表大会通过改制的职工安置方案，还需确保安置方案中的费用如实、及时地发到职工手中，确保改制过程的顺利推进。
（1）对于自愿选择进入改制后公司的职工，由改制后公司与其签署劳动合同，工龄连续计算，不进行经济补偿，但未来如有员工从改制后公司离职且公司依法需要支付补偿金的，其经济补偿金从其最初取得国有企业在编人员身份起算。
为平衡进入改制后公司的职工的利益，减少改制阻力，改制后企业除在签署劳动合同时连续计算职工工龄外，可以考虑签署无固定期限的劳动合同，这也符合《劳动合同法》第十四条第2款的规定。
此种情况下，从政府规范性文件的角度讲，不存在“全民工”身份置换的问题。但实践中，比如在引入第三方股东尤其是非国有控股的第三方股东的情况下，仍将面临脱离“全民工”职工身份的问题，而此种情况下身份脱离发生时点并无法律明确规定。笔者认为，从商业利益角度出发，一方面取决于与第三方股东的协商，另一方面需综合考量拟上市公司员工招聘管理、薪酬管理、激励机制等的综合需求。而从有利于IPO审核的角度，则建议至迟在IPO申报前应脱离职工身份完成置换，并实现薪酬的自主管理。在此前，如职工同意亦可提前至改制完成时点进行职工身份置换，此事宜经所在企业/公司的职工（代表）大会审议通过并报实际控制人（一揽子）批准后，需要进一步落实到重组协议或类似法律文件中。
（2）根据《劳动合同法》第三十六条、第四十六条的规定，用人单位与员工协商一致解除劳动合同的，用人单位应依法支付补偿金。据此，对于自愿选择进入改制后公司的职工，可选择由原单位与其统一解除劳动合同，依据《劳动合同法》并适当参考职工身份的特殊性，向员工支付经济补偿金，而后该等员工重新与改制后公司签署劳动合同并重新计算工龄的方式。
在此方案下，“全民工”及职工身份置换的发生时点即为改制完成之时，由于改制前后工龄不连续计算，因此向职工支付经济补偿金亦不违反国务院关于国企改制的相关规定。
在此方式下，为平衡职工利益，对于解除原有劳动合同的补偿，经职工（代表）大会审议并经实际控制人批准，在合法合规的前提下可以争取一个相对较高的补偿标准。
（3）保守的处理方式，即经职工及实际控制人同意，在上市申报时点及上市后仍保留“双轨制”，职工与拟上市公司及其子公司签署劳动合同的同时仍保留职工编制，不涉及经济补偿。这一方式，对于IPO而言审核风险高，既有案例也是极为个别的情况，因此一方面需要有充分的理由，如主管部门内对此问题的处理政策尚不明朗；其次需要事前与中国证监会沟通协调，获得中国证监会的谅解后方可实施；再次，拟上市公司及上级单位还需要承诺在政策明朗后及时解决遗留问题。
此种方式下，职工的工资、社会保险等费用，全部由拟上市公司及其子公司负担，但职工薪酬水平将受限于主管单位的总体预算安排。
案例分析（大秦铁路、中国铁建、中国中铁、勘设股份、人民网、太极股份）
（1）大秦铁路（601006，改制后为国有控股公司），其《招股说明书》披露，其2004年改制过程中，“与大秦铁路运输主业相关的员工共计15,188人进入本公司，其中在职员工14,712元，离退休员工476人。重组后，本公司需承担上述离退休员工的退休统筹金、医药费和生活补贴等费用”，未再披露进入改制后公司的员工身份置换及/或补偿事宜。
（2）中国铁建（601186，改制后为国有控股公司），其《招股说明书》未披露改制及上市过程中员工身份置换及补偿事宜，仅原则性披露已按照《劳动法》及《劳动合同法》与员工签署劳动合同，依法缴纳社会保险及公积金等。
（3）中国中铁（601390，改制后为国有控股公司），其《招股说明书》未披露改制及上市过程中人员重组的具体情况，仅原则性披露“本公司员工均由本公司独立聘用；本公司自主决定制定薪酬制度，独立发放薪金”。
（4）勘设股份（300655，改制后为非国有控股公司），其《招股说明书》披露，“截至2009年12月31日，交勘院所有职工纳入改制范围，包括在职职工441人（其中工伤人员2人）、离休职工6人、退休职工203人”。经贵州省建设厅联合贵州省财政厅、贵州省经贸委、贵州省科技厅对贵州省属工程勘察设计单位改制所适用政策问题进行的专项研究，并形成会议纪要意见：“1）在职职工身份置换经济补偿金计算标准按照黔府办发[2005]93号文规定，统一按照企业所在地级市上年社会平均工资的两个月标准计算发放……”。
（5）人民网（603000，改制后为国有控股公司），其《招股说明书》披露“2009 年12 月人民日报社以增资方式将网络中心资产投入本公司，网络中心全体人员与本公司签订了劳动合同，并随后核销了网络中心的事业编制”，但未提及网络中心原有人员身份置换及/或补偿事宜。
（6）太极股份（002368，改制中股东单位的原事业单位编制人员重组进入改制后公司，改制后公司为国有控股公司），其《招股说明书》及《律师工作报告》披露，太极股份设立之前，太极股份员工中的246 人曾在太极股份的控股股东中国电子科技集团公司第十五研究所工作。在太极股份设立之后，离开十五所到太极股份处工作。由于国家对于事业单位人员向企业单位流动时引起的社会保险补偿的具体政策尚不明确，该等员工目前仍暂时保留了事业单位编制，社会保险和住房公积金尚未转移，由十五所代缴社会保险和住房公积金，相关费用由太极股份承担。但该246名员工均与太极股份签署了劳动合同，并专职在太极股份工作并从太极股份处领取薪酬，且由太极股份负责其日常管理。
5 . 离退休人员管理
国有企业有大量离退休人员，由于历史遗留的原因这部分人员的管理及费用主要由企业自行承担，而非由社保中心承担。随着离退休人员年龄渐增，这部分负担确实很重。业绩好的企业尚可以负担，但业绩差的企业往往难以负担，导致经营业绩恶化。
早在1999年《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中就提到，需逐步推进国有企业的社会保障社会化管理，最终实现退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理。当然，即便是移交社会化管理，国有企业仍然需要支付一定的费用。实践中，改制后各方资本均不希望国有企业继续承担各类的非企业职能，因此项目组需结合企业与当地服务机构沟通的报价，测算好离退休人员管理工作移交的成本，在条件合适的前提下，优先选择把离退休人员的管理移交给社保中心。
6 . 职工持股
我国在一段时间内，对内地上市公司曾实行过允许本企业职工持有原始股的政策，实践证明，这一做法带来的问题大于正面作用，之后，花了很长时间才消化解决这一做法带来的诸多问题。为推进产权制度改革，调动职工积极性，部分国有企业在下属企业中搞了职工全员持股或普遍持股。由于在上一轮国企员工持股改革中出现了较多问题，主管单位对于建立员工持股计划的方案是比较谨慎的。这几年笔者接触过的几个国企项目中，无论是申报IPO还是挂牌新三板，均不乏申请员工持股计划，但获批者寥寥。2016年8月《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》对改制后员工持股比例做出了非常清晰的约束，可作为此轮今后国企改制申请建立员工持股计划的参考，主要的规定大致为：
（1）参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同；
（2）持股员工可以个人名义直接持股，也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权；
（3）混改后员工持股总量原则上不高于公司总股本30%；
（4）单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才；
（5）实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。
国企改制上市本身是一件非常复杂和浩大的工程，涉及到业务、监管、法律、会计、税务等多方面的内容和专业领域，限于篇幅，本文仅就监管和业务方面做简单介绍，涉及其他专业领域的内容，将在后继文章中陆续涉及，限于水平，不足之处难免，欢迎各位读者批评指正。
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