我国应急管理体系的发展现状

我国人口多、国土面积大，自然灾害和突发事件形式多样，为有效开展应急管理和救 援，我国颁布了一系列法律、法规，应急管理的法律体系正逐步走向完善。
        1991年7月2日，我国颁布了《中华人民共和国防汛条例》，并于2005年9月做了修 订，对防汛抗洪活动的组织、准备、实施、善后和奖惩做了明确规定。1997年12月，我国 颁布了《中华人民共和国防震减灾法》，对地震的监测预报、震中救援、震后重建的责任做 出规定。1998年1月，我国开始执行《中华人民共和国防洪法》，明确了洪水灾害的预警、 识别、应急和灾后恢复等各个阶段基本的运作流程和各部门职责。1999年10月31日颁布 T《中华人民共和国气象法》，对气象探测、预报、服务和气象灾害防御、气候资源利用、 气象科学技术研究等活动做了规定。2001年8月31日颁布了《中华人民共和国防沙治沙 法》，对我国土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动做了规定。2002年8月29 日颁布了《中华人民共和国水法》，对我国领土范围内开发、利用、节约、保护、管理水资 源提出了法律规定。
        2006年1月8日，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，规定了突发公共 事件分级分类和预案框架体系，明确了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作 机制等内容。另外，还颁布了《国家通信保障应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、 《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》等一系 列突发公共事件专项应急预案。2007年8月30日颁布了《中华人民共和国突发事件应对 法》，对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应 对活动做了法律规定。
目前，我国应急管理组织机构主要分为中央和地方两个层次，中央层面包括领导机构和 办事机构，领导机构主要指国务院，国务院总理为应急管理工作*行政领导；办事机构为 设置在国务院办公厅的应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责。地方应 急管理机构主要指地方各级人民政府，负责本行政区域内各类突发公共事件的应对工作，截 至2006年年底，全国所有省份都成立了应急管理领导机构。
        从我国应急管理实践经验看，在自然灾害或突发事件处置中，有效的通信保障是应急响 应和救援工作成败的关键。我国早在20世纪70到80年代就开始加强战备应急通信工作， 在90年代得到了大力发展并建立了 12个机动通信局，1998年电信行业政企分开后，由于 应急通信设施建设和维护应由政府还是企业承担的问题一直没有得到很好的解决，我国对应 急通信的投入逐渐减少，应急通信发展步伐减缓。2002年5月，原中国电信集团南北分拆 为新的电信集团和网通集团，应急通信队伍中的5个机动通信局划归中国网通，7个划归中 国电信，但分拆并没有改变应急通信发展所必需的资金问题，导致近年来应急通信发展比较 缓慢。2008年电信重组后，我国电信运营企业形成中国电信、中国移动和中国联通三足鼎 立局面，由于近年来突发事件和自然灾害频发，尤其是冰雪灾害和汶川地震后，国家认识到 目前的应急通信队伍和设施还有所不足。目前正在由中国移动筹建新的机动通信局，新的机 动通信局建成后，我国3家电信运营企业都将具有专业化的应急通信队伍。
 我国应急通信技术及系统建设现状
        我国应急通信系统建设工作自20世纪90年代以来得到了较快发展，并在卫星通信系 统、基于公用电信网的应急通信设施、集群通信系统和部分专用通信系统等方面取得了一定 进展。但总体来说，由于我国应急通信系统建设起步较晚，目前现有的应急通信设施还需进 一步完善，应急通信系统的能力还有一定不足。例如，目前我国虽然建设了部分具有自主产 权的实用卫星通信系统，但这些系统还主要以 广播通信类卫星为主，直接提供语音/视频通 信的卫星系统还较少，在应对重大灾害或突发事件情况下，国外卫星通信设备还占据主流。 另外，虽然我国各部门、各级政府纷纷建立了应急通信保障队伍和设施，但这些系统的功能 还相对单一，科技含量也不是很高，其规模和能力还有待进一步加强。
1. 卫星通信系统
我国自1970年4月成功发射*颗卫星以来，先后发射了数十颗卫星，这些卫星中一 部分为应用实验卫星，另一部分为不同专业领域的专用卫星，其中广播电视直播卫星和北斗 定位卫星系统是目前我国规模较大且在应急通信领域具有实际应用的卫星系统，另外，一些 国际化的卫星系统如海事卫星等也在我国应急通信领域有着较好的应用。
(1) ChinaSat卫星系列

        ChinaSat卫星系列主要包括中卫1号(ChinaStar-1 )、中星6B ( ChinaSat-6B)和中星9 号(ChinaSat-9) 3颗卫星，该系列卫星主要实现广播、电视类服务，由中国卫星通信集团 公司管理运营。
“中卫1号”卫星可覆盖我国本土和南亚、西亚、东亚、中亚及东南亚地区，可为国内 及周边国家提供通信、广播、电视及专用网卫星通信业务。中星6B通信卫星覆盖亚洲、太 平洋及大洋洲，可传送300套电视节目。目前，中星6B承担着中央电视台，各省、市、自 治区电视台、教育电视台及收费频道等136套电视节目和40套语音的广播。中星9号通信 卫星于2008年6月9日在西昌卫星发射升空，覆盖全国98%以上地区，接收天线体积小， 得到广泛应用，特别是在“村村通”工程中为广大偏远山区和无电视信号地区提供了丰富 多彩的电视、广播节目。
ChinaSat卫星系列在紧急情况下可以帮助政府和救援机构颁布灾害或突发事件的预警消 息、灾情信息、安抚公告等。另外，ChinaSat卫星系列也能提供一定程度的专网通信能力， 如我国由电信运营企业负责管理的12个机动通信局基本都配备了卫星应急通信车，该系统 使用的就是ChinaSat系列卫星，工作在Ka频段，可传输1路SCPC或MCPC数字视频信号， 1路数字视频信号；同时收发2路IBS/IDR数字载波；利用DCME设备系统可最多传输48。 路数字语音信号。
(2) 鑫诺卫星系列

        鑫诺(SINOSAT)卫星系列中目前在轨的包括鑫诺一号和鑫诺三号两颗卫星。该系列卫 星由中国航天工业总公司、原国防科工委、中国人民银行和上海市人民政府合资组成的鑫诺 卫星通信有限公司运营管理，主要提供广播、电视类节目的转播。
鑫诺卫星系列承担了以中央电视台为主的大量卫星电视转播任务，这些电视台覆盖面 广，受众多，在紧急情况下通过鑫诺卫星可以很方便地将灾害或突发事件相关信息以及政府 需要颁布的消息传达到广大公众，对灾害的应对和处理具有重大的意义。例如，在我国 2008年汶川地震中，中国卫通通过鑫诺卫星紧急开通4个临时电视传输通道，为电视、广 播颁布灾区信息提供了平台，鑫诺卫星在抗震救灾中发挥了重要的作用。
(3) 亚太卫星系列
        亚太(APSTAR)卫星系列主要包括亚太1号、亚太IA、亚太IIR、亚太V号及亚太VI 号卫星5颗卫星，卫星系列覆盖亚洲、大洋洲、太平洋以及夏威夷地区。该系列卫星由中国 卫通和中国航天科技联合控股的亚太卫星控股有限公司运营。
亚太卫星系列在紧急情况下除了可以为用户提供广播、电视信息颁布能力外，随着亚太 V号和亚太VI号卫星业务的不断丰富，还可以在紧急情况下为VSAT专网、互联网骨干网、 宽带接入以及移动基站链路等通信设施的应急需求提供空中接口服务，为灾害或突发事件现 场的通信保障能力提供帮助。
(4) 北斗卫星导航系统

        北斗卫星定位系统是由我国建立的区域导航定位系统，该系统可向我国领土及周边地区 用户提供定位、通信(短消息)和授时服务，已在测绘、电信、水利、交通运输、渔业、 勘探、地震、森林防火和国家安全等诸多领域发挥重要作用。
        北斗卫星在应急场景下可以为 指挥调度、救援抢险等活动提供导航定位功能，提高应急 工作效率，同时，北斗卫星的短消息业务也可以实现紧急情况下的信息沟通，例如，在汶川 地震中，部队和救援机构装备了大量北斗卫星终端设备，很多地区灾后*次与外界通信就 是通过北斗卫星短消息业务实现的。在交通设施破坏严重的情况下，北斗卫星导航定位功能
也为救援队伍顺利抵达救灾现场提供了重要帮助。
(5) 海事卫星通信系统
        国际海事卫星通信系统(Inmarsat)后更名为“国际移动卫星通信系统”，是由国际移 动卫星公司管理的全球*个商用卫星移动通信系统。国际移动卫星公司现已发展为世界上 惟一能为海、陆、空各行业用户提供全球化、全天候、全 方位公用通信和遇险安全通信服务 的机构。我国是nmarsatl979年成立时的创始成员国之一，我国北京海事卫星地面站自1991 年正式运转至今已经能够提供几乎所有Inmarsat业务。另外，北京国际海事卫星地面站也是 全球海上遇险与安全系统的重要组成部分，能够接收一定距离内的海上遇险船只求救信号， 是全球海上联合救援网络的重要节点。
        海事卫星是集全球海上常规通信、遇险与安全通信、特殊与战备通信于一体的实用性高 科技产物。到目前为止，海事卫星系统和设备在我国已经广泛地应用于政府、国防、公安、 救援机构、传媒、远洋运输、民航、水利、渔业、石油勘探、应急响应、户外作业等诸多领 域。例如，在汶川地震中，大量海事卫星电话被紧急调集到灾区，为灾区抢险救灾和恢复重 建发挥了重要作用，尤其是在灾区公用电信网没有恢复的时期，海事卫星是当时灾区与外界 沟通的最重要手段之一。
(6) VSAT卫星通信网
        VSAT是20世纪80年代中期在*美国兴起、很快发展到全球范围的卫星应用技术。 VSAT系统在我国得到了较广泛的使用，1993年8月国务院颁发55号文件，明确规定把国 内VSAT卫星通信业务向社会放开经营，并对此项业务实行经营许可证制度，截至2005年 底，我国从事国内VSAT卫星通信业务的经营企业有39家。在国家针对VSAT的开放政策 推动下，VSAT业务迅速发展，尤其是在20世纪90年代无线寻呼大发展期间VSAT作出了 重要贡献。另外，VSAT网络对保障突发事件或自然灾害情况下的应急通信也具有重要作 用，例如，目前中国电信、中国联通的12个机动通信局都配备了 VSAT通信设备，VSAT设 备通过“中卫2号”卫星转发器与全国范围的VSAT大网连接，实现VSAT网内通信能力。 同时，VSAT网络通过固定站接入公用电信网，可以实现VSAT网用户与公用电信网用户的 互通。
        由于VSAT本身具有的特点，VSAT系统在偏远地区、应急救援、野外作业、企业应用 等方面还是具有不可*的优势。同时，由于公众用户对信息服务水平需求越来越高， VSAT在电视、广播、远程教育、远程医疗、抢险救灾、应急响应、农村电话、卫星上网、 视频通信等业务方面还大有可为。
2. 基于公用电信网的应急通信
        我国基于公用电信网的应急通信包括机动通信局、应急联动平台建设、公网支持应急通 信研究等几个方面。
工业和信息化部于20世纪90年代建立了 12个机动通信局，分别由前中国电信和中国 网通进行管理，这些机动通信局通过配备与公用电信网互通的通信设备或针对特定场景的专 用网络，可以方便地利用公用电信网资源优势开展应急通信服务，实现专业设备和公用电信 网的优势互补，保证紧急情况下的指挥、调度和救援通信需求。这些机动通信局目前拥有包 括Ku频段卫星通信车、C频段车载卫星通信车、100W单边带通信车、一点多址微波通信 车、用户无线环路设备、海事卫星A型站、B型站、M型站、24路特高频通信车、1000线 程控交换车、900M移动电信通信车、自适应电台等通信手段。另外，中国移动也在筹建机 动通信局，建设完成后，我国三大电信运营商将全部具备专业化的应急通信保障队伍。
        除针对突发公共事件或自然灾害的应急通信系统建设外，我国从1986年就开始建设公 安110通信系统，为广大公众在日常工作和生活中遇到的突发事件提供报警平台，其后 122、119、120等系统相继建成，一些城市的市政等部门也设立了热线电话服务系统，如 12345信访热线、95598电力 呼叫中心系统、12348法律援助热线、12319城市建设热线、 12369环保热线等系统。但由于五花八门的报警号码和应急平台过于繁杂，重复建设现象严 重，影响到报警平台的功能和服务质量，不利于政府或救援机构开展联合行动，影响到应急 事件的指挥调度和救援效率。建立基于统一特服号的城市应急联动指挥系统被国家和各级政 府提上了议事日程，特别是在2003年SARS事件后，城市应急联动系统的建设步伐进一步 加快，如南宁、深圳、广州、上海等地陆续建设了统一的应急联动系统，整合110、119、 120、122等指挥 调度系统，实现跨部门、跨警区、跨警种的统一指挥协调，并通过应急联 动平台实现突发事件情况下的资源共享。
另外，我国电信主管部门针对公用电信网覆盖广、用户多、业务形式丰富等特点，陆续 出台了一系列政策措施，如核心设备备份、多节点、多路由、异地备份等容灾备份要求，并 积极地开展利用公用电信网实现应急通信的研究工作，如重要用户优先通信保证机制、应急 公益短消息等。经过2008年冰雪、地震等自然灾害和奥运会等重大公共事件的经验教训， 基于公用电信网的应急通信保障工作得到政府的高度重视和大力推动。
3. 集群应急通信系统
        我国集群通信系统有GoTa、GT800、TETRA、iDEN 4种制式。由于TETRA和iDEN技 术标准开发较早，技术较为完善，我国基于这两种制式建成了大量数字集群通信系统。截至 2008年2月底，全国已建有45个TETRA网、900个基站，具体如北京市数字集群无线政务 网、上海TETRA数字集群政务网、上海市公安局TETRA网等；另外，iDEN进入我国的时 间比TETRA早，其用户发展也较顺利并建立了一批iDEN系统，如上海中卫国脉iDEN网、 福建集群通信公司iDEN网、深圳市交通局iDEN网、浙江宁波港Harmony网以及天津港的 Harmony 网等。
        GoTa、GT800是我国自主研发的数字集群通信系统，分别由中兴和华为公司开发。经 过试验推广，取得了较好的发展，如2005年7月，GoTa系统被纳入山东潍坊市政府应急联 动项目；2005年10月，南京第10届全国运动会采用了 GoTa集群网络；2006年7月，GoTa 应用于青岛奥帆国际帆船比赛；2006年11月，武汉应急联动无线指挥调度系统采用GoTa 技术；中国卫通和中国铁通于2004年分别在南京和重庆进行了 GT800组网试验，目前在重 庆拥有超过40个GT800基站，覆盖重庆主城区95%以上的面积，用户包括公安、交警、消 防、港务局等不同部门；中国卫通建立了基于GT800技术的南京数字集群试验网；辽宁沈 阳、吉林长春、广东佛山和广州等地也建立了基于GT800的集群网络，满足政府、救援机 构和其他专业部门的指挥调度通信需求。另外，GoTa、GT800在发展国际用户方面也取得 了一定进展，如20Q5年5月挪威运营商NMAB的GoTa商用网络正式开通；2006年美国 Sprint运营商开通GoTa实验局；2007年1月马来西亚运营商Electcoms开通GoTa网络; 2006年11月，GoTa中标加纳政府国家安全网络项目；利比亚和安哥拉开通GT800商用局; 在泰国、也门、乌克兰、保加利亚等国家建设了一些GT800的商用或试商用网络。
        作为专业化的指挥、调度通信设施，数字集群通信系统具有体积小、组网灵活、使用方 便、成本低廉等特点，可实现调度、 群呼、优先呼、虚拟专用网、漫游等功能，在紧急情况 下为政府、 应急指挥中心、救援人员的通信保障提供最强有力的支持。我国公安、消防、城 市应急联动、交通、港务等部门大量配备了集群通信系统，在大多数灾害和突发事件中都少 不了集群通信系统的身影。
4. 其他应急通信系统
        目前，我国还有很多专业部门如水利、电力、交通、矿业、林业等部门也分别建立了各 自的专用通信网络，这些专用通信网大多数是以专业部门或地方机构自建、自用方式为主， 且这些分散的专用系统的功能相对单一、网络规模通常不大，在较大灾害或重大突发事件情 况下对外提供应急通信服务的能力还有一定不足。但总体来说，这些专用通信网为相关部门 或地方机构的日常工作指挥调度、协调以及小范围的应急响应和处置提供了最基础的保障手 段并发挥着重要作用。