城事 | “最严”控烟，城市的过眼云烟？

每经记者 李晃    每经编辑 杨欢

图片来源：摄图网

一边是令人窒息的烟雾缭绕，一边“禁止吸烟”的字牌却格外醒目。

相信大家对这样的场景屡见不鲜，它可能出现在咖啡厅的某个角落里，也可能出现在医院的某条走廊上，每当我们遇到这种情形，最常见的反应便是嘴上嘀咕两句，即绕道远离。

然而，当我们离眼前这条“烟路”远了，我们城市离控烟失败之路却近了。

长期以来，城市公共场所控制吸烟（以下简称“城市控烟”）备受关注。

数据显示，中国每年有100多万人死于烟草相关疾病。如果当前的吸烟习惯继续下去，到2050年，死亡人数将是现在的3倍。不仅如此，每天还有数亿人被迫接触二手烟并付出健康的代价。由此看来，城市控烟形势刻不容缓。

与之形成鲜明对比的是，城市“雷声大雨点小”的禁烟条例。近期武汉公布控烟新规，即《武汉市公共场所控制吸烟条例（征求意见稿）》（以下简称《意见》）。

其建议在娱乐、餐饮等多个场所内设置为期三年的禁烟“缓冲期”，这也意味着这些场所在三年内限制吸烟，三年后才将全面禁烟。多名控烟专家批评，这可能成为拖延全面禁烟的“借口”，出现“一缓再缓”的情况。

我国控烟形势的“急”，与城市控烟新规的“缓”，为何会出现如此冲突？全面控烟，城市为何总下不了决心？今天，让我们来聊聊这些话题。

全面控烟为何不能“缓”？

其实，并非只有武汉为禁烟设置了缓冲期，城叔发现，哈尔滨、杭州等地也出台过在室内公共场所一定期限内限制吸烟的条例。

走在全国控烟城市前列的哈尔滨，早在2012年5月就出台了《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》，除了对大部分公共场所作出了禁烟规定外，还标明“旅馆、餐饮的室内场所可以在一定期限内划定吸烟的楼层、包房，期满后全面禁止吸烟。”

起步如此之早，效果究竟如何？据有关媒体报道，“其实（哈尔滨）缓冲期到现在都还没结束。”

无独有偶，杭州最新的控烟新规也出现了类似条款，其规定娱乐、经营性住宿和餐饮等室内公共场所在一定期限内为限制吸烟场所，这也意味着在全面控烟上，杭州保留了一个口子，过渡期可以设置吸烟室。

然而，杭州这一“缓”，却引发了较大的社会争议。原来，在杭州2018年1月份上网公示的修改草案中，清楚写明“室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具内禁止吸烟”条款，而最终版本的松动，被多方指责为“开倒车”。

全面控烟为何不能缓一缓呢？有两点可以论证。

从时间上看，有专家认为，过渡期这一设计，会导致执行的困难。譬如，中国疾控中心研究员杨杰认为，全面无烟一步到位比较好，西班牙、希腊就是一个教训，它们都曾在立法上设置过缓冲期，要求餐馆等公共场所设置吸烟区和禁烟区，但执行起来非常难，后来就取消了。

从空间上看，多份研究表明，吸烟区（室）的设置，并不能有效保护公众的健康。

例如，香港科技大学关于吸烟室的技术可行性研究结果表明，任何的工程技术，例如排风、换气和指定吸烟区都不能避免接触烟草烟雾，有效保护公众健康；此外，数据显示，无烟餐厅PM2.5浓度为62.2μg/m3，部分禁烟餐厅130.8μg/m3，室内部分禁烟的餐馆PM2.5浓度会显著高于室内完全禁烟餐馆的PM2.5浓度。

“史上最严”有多严？

截至2017年底，我国共有18个城市陆续出台了地方控烟条例，也不止一次被冠以“史上最严”的赞誉。

城叔试着以“史上最严控烟令”为关键词在百度上进行搜索，发现北京、杭州、西安等多个城市的控烟，都贴上了“史上最严”的标签。那么，这些城市的控烟规定真的有那么严吗？

城叔查阅多个城市控烟条例发现，各城市的控烟规定在结构上其实大同小异，最大差异无外乎两点，一是禁烟场所的范围，二是违反禁烟规定所处罚的力度。而这两点既是我们最为关注的点，也是评判“严”或“不严”的主要标准。

那么，我们以此前关注度较高的8个城市为例进行分析，如图所示，在8个城市中，只有北京、上海、深圳和西安在立法上体现了室内全面禁烟；而正如此前一些媒体所报道的，这几个城市在控烟立法上走在全国的前列。同时，可以看出，哈尔滨、杭州、武汉等城市为室内全面禁烟设置了过渡期。

此外，在处罚力度上看，深圳与武汉对个人在禁烟场所吸烟的处罚最重，最高可罚款500元，而西安仅罚款10元；哈尔滨、上海、深圳对禁烟场所管理者不履行劝阻等义务的惩罚，最高可达3万元，西安则是罚款500~1000元。

图为 部分城市控烟条例统计
（资料来源：各地法制网、人大官网等）

综合几项可以看出，如果深圳控烟条例顺利实行的话，将会是立法上相对“最严”的城市，因其既体现了室内全面禁烟，且对个人及禁烟场所管理者在违法的处罚上最重，那么，如果我们将视野扩大到全球，这些规定又有多严呢？

事实上，早在2003年，我国就已加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），《公约》于2006年在中国正式生效。根据《公约》规定，应在《公约》生效五年之内通过立法手段，达到室内公共场所、工作场所和公共交通工具100%全面无烟。

但10多年来，全国仅有屈指可数的几个城市对室内全面禁烟进行了较为有效的管控，从这个角度讲，我们所标榜的“最严”，仅仅只达到了国际及格线。

当在我们的部分城市还在为餐厅等场所“开口子”时，马来西亚最新的控烟条例规定，即使是在餐馆外3米范围内吸烟，也将触法。

对比处罚力度，我们的“最严”也可以说是相当和风细雨了。

同样以马来西亚为例，根据其2004年制订的《烟草产品管制条例》，在禁烟区吸烟者最高可被罚款1万林吉特(约合2400美元)或监禁两年；再比如泰国，其规定违反禁烟令的人将面临最高10万泰铢的罚款或不超过一年的监禁，或两者并罚。

诸如这样“重罚”的国家还很多，譬如菲律宾、新加坡等，而反观我们某些城市的500元，甚至是10元罚款，还争先标榜“史上最严”，倒真有点像我们城市的集体自嗨了。

全面控烟难在哪里？

那么，全面控烟，城市为何总下不了决心，其究竟难在哪里？

首先，从国家立法层面来说，虽然我国早在2003年便加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》，但时至今日，我国尚未就控烟进行国家级立法，相关部门表示，我国控烟立法正在进行中，将尽快推动出台。

此外，从地方立法层面看，虽然我国已有不少城市出台控烟条例，但一些存在着责任划分不明、约束力不够、处罚可操作性差等问题。

曾经连续6年在控烟问题上提建议的全国人大代表黄细花表示，公共场所吸烟问题之所以屡禁不止，很大的一个原因在于没有更加具有强制力的国家法律进行约束。

的确，法律对规范引导社会观念的作用不可替代，假如控烟立法在全面控烟这条底线上进行退让，将对控烟工作的执行造成较大的阻碍。

同时，全面控烟更大的难点在于执法上的困难。

例如，苏州从2016年到2018年5月的约两年时间，只有66名在公共场所吸烟的烟民受到处罚，可以说，其控烟措施在执行中打了不少折扣；

再来看看控烟成效较好的深圳，据悉，其控烟条例实施近五年来，累计罚款374.5万元，但其中，对控烟不力的场所罚款只有42万元，同时，深圳控烟部门已对8万多名个人进行了处罚，但对场所的罚单却只开出了23个。

中国控烟协会公益法律专业委员会秘书长李恩泽表示，“执法难”问题有多方面的原因，除了立法存在缺陷、罚则不够清晰之外，缺少社会参与也是重要原因。

其实，据中国控制吸烟协会的一项调查显示，有近92%的公众支持室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内全面禁烟。然而，在实际的城市控烟过程中，民众的参与往往是缺位的。

相信大家对这点感受颇深，在与城叔多位朋友聊起看到有人在禁烟场所吸烟会如何表现时，他们均表示，如果有孕妇或者婴幼儿在场才会提醒几句，其余大部分时候都是绕道而行，或者置之不理。

那么，应如何提高社会参与性呢？在这点上，深圳与北京拥有一些创新之处。

据悉，深圳已在全市招聘了一万多名控烟志愿者，其中，经过培训发证的控烟监督员就有4000多人，遍布在全市各个街道社区。而控烟志愿者还有专门的服装、背包和证件。

北京则专门开发了“控烟投诉实时地图”，市民投诉三次以下，均闪烁蓝色警示灯，三至五次则闪烁橙色警示灯，五次以上则闪烁红色警示灯。对于被投诉五次以上的地方，执法人员就可以进行专项检查和处罚。

图片来源：北京控制吸烟协会

虽然我国城市在全面控烟道路上还任重道远，但可喜的是，许多城市正在控烟路上努力前进、积极探索，也有一些创新经验值得推广，这就为全国控烟形势增添了多一分希望。