三门峡 闫禹熙 摄
“往往是位于行政区划边缘地带的城市，因处于行政管辖力量末梢，区域中心城市的辐射力和带动力到那里已经很弱了，很容易形成‘三不管’的窘境。”在河南省社科院区域经济研究中心主任、研究员任晓莉看来，这是我国许多地方面临的普遍问题——行政区划交界区域的城市发展，到底如何协调？
日前，山西省、陕西省和河南省人民政府联合印发《切实加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》（以下简称《实施意见》）。
当中提到，“努力把黄河金三角建设成为中西部地区新的经济增长极和欠发达地区实现一体化发展、跨越式发展的示范区。”
图片来源：《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》
晋陕豫黄河金三角地区，位于山西、陕西、河南三省交界地带的黄河沿岸，包括运城市、临汾市、渭南市和三门峡市，面积5.78万平方公里。
这4个城市分别位于山西西南部、陕西东部、河南西北部，除了地域上的接近性，它们在经济体量上也较为相似。
早在2014年4月，《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》获批时，这里曾被媒体称之为“全国唯一打破省际行政区划的试验区，也是唯一一个在欠发达地区建立的试验区”。并树立了明确的目标：探索省际交界地区合作发展新路径。
当时，时任晋陕豫黄河金三角区域协调发展试验区办公室主任的陆世生给出一组数据称，在中国，像黄河金三角这样三省交界的“角”有57个，若一个“角”三个市就会组合成171个（市），占全国333个地级行政区划单位的一半之多。
在当前区域联动的大背景下，“没有大腿可抱”的省际边缘城市如何自救？作为最先“吃螃蟹的人”，黄河金三角是个值得观察的样本。
01
黄河金三角，位于黄河“几”字形最后一笔“竖弯钩”的“弯”部分。这里，既处在“母亲河”沿岸，又位于中原腹地。
“古文明发源地，仿佛地球上闪闪发光的珍珠”，正如一部专门讲述该区域的纪录片——《晋陕豫黄河金三角——中华之根》所说，“珍珠年久了，是会暗淡下来的”。
同处省际边缘区，特别是中西部地区的省际边缘区，由于地理位置的限制，往往远离经济核心区和大市场，接受不到省会城市的经济辐射，容易形成“边缘-贫困”的经济特征。
与其单打独斗，不如试着抱团发展。1986年，山西运城市、陕西渭南市和河南三门峡市，成立了如今黄河金三角的前身——“晋陕豫黄河金三角经济协作区”。但根据公开资料显示，因分属三省，协作区在合作时依然受到行政区划的限制，旧的三市经济协作体一度中断。
直到2007年，三市再次建立“黄河金三角试验区”。一年后，山西临汾市加入进来，形成了如今三省四市的格局。2009年的全国两会上，晋陕豫三省代表团联合呼吁：建立国家晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区。
终于三年后，国家发展改革委在2012年正式批复《晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区》。具体的规划——《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，则又要到两年后的2014年，国务院才正式批准。
两年三年又两年，跌跌撞撞的黄河金三角终于如愿，获得了“探索省际交界地区合作发展新路径，推动晋陕豫黄河金三角地区合作发展”的国家规划。
02
在国家的规划中，身负“探索省际交界地区合作发展新路径”的重任，跨越区域限制，自然是黄河金三角啃起来“最硬的骨头”。
时任晋陕豫黄河金三角区域协调发展试验区办公室主任的陆世生就曾指出，由于四市分属不同行政区域，的确会导致四市相同产业在不平等的市场条件下竞争，造成重复建设、资源浪费和资源承载能力下降——某种程度上，这也可以看作是区域间资源整合难度大的表现之一。
而除了省际协调的困难，黄河金三角也存在省际交界处的城市几乎都面临的另一个问题——受到省会等中心城市的辐射作用相对较弱。
任晓莉表示，随着其他城市与中心城市的距离逐渐增加，其受到的辐射力和带动力也逐渐衰减。“因此，省际交界处城市，无论从各种政策辐射还是居民的心理上，本身就容易被边缘化”。
没有“大腿可抱”，能否自力更生？如安徽师范大学副教授韩玉刚所言，中国这种“弱弱型”省际边缘区，核心城市实力弱小、相互联系有限、空间经济结构松散，急需遴选核心城市。
三门峡曾想要成为这个具有带动作用的“区域中心城市”。早在2010年河南省委就曾要求，着眼豫晋陕黄河金三角区域协调发展综合试验区的大格局来谋划，努力把三门峡打造成为“中原经济区重要支撑、区域协作示范城市、豫晋陕黄河金三角区域中心城市”。
但从经济数据来看：今年一季度，三省四市的GDP从高到低排列，分别是三门峡的374.76亿元、渭南的320亿元、运城的312.4亿元，以及临汾的290.3亿元——即使三门峡位居第一，但其与最低的临汾差值甚至不及85亿元。
正如任晓莉所言，如今黄河金三角的三省四市发展仍较平均，“大家实力相当，缺乏一个‘站得出来带头的大哥’”。
03
相比中原经济区属于综合性大型区域发展规划，聚焦三省交界的晋陕豫黄河金三角，则属于区域之间的经济示范区。
而这种“区域间的经济示范区”，实际上对于类似的容易落入“三不管”窘境的“交界区”而言，是一个非常好的观察“样本”。
如任晓莉所说，“黄河金三角的困境，在很多省际交界处普遍存在且存在已久。关键是如何突破”。
此前，中共运城市委党校讲师张智勇通过分析2016年晋陕豫“黄河金三角”数据发现，地市之间的产业关联度越高, 产业间合作性就越高，因此，他指出，区域内产业联动对提升该地区综合竞争力有着重要意义。
在此次发布的《实施意见》中，除了基础建设方面的互联互通外，另一项举措正是针对这种产业联动。
例如，建设“两纵两横”发展轴、构建次区域合作圈的同时，在旅游业方面，利用自身文化旅游资源优势，建设黄河风情旅游带。
任晓莉认为，这对许多省际交界区极具借鉴意义。她指出，这种交界地带往往是旅游资源比较发达的区域，“‘经济欠发达’，同时一般也就意味着，自然风景区可能尚未被过度开发，原始文化资源也较好地得到了保存”。
此外，在她看来，《实施意见》中最亮眼的举措是“共同建一所综合性大学”，相较于其他几项在区域发展中较常见的措施，黄河金三角此次提出共建大学，“是抓住了问题的关键点。”
“
非中心城市，受虹吸效应影响，地方教育往往很薄弱。如果城市抱团共建一个综合性大学，使教育水平和居民素质整体提高，使人力变人才，许多问题或许都可以迎刃而解。
”
不过，类似省际区域各城市之间虽在合作协同，但也存在竞争效应。任晓莉指出，整体来说，“要想下成一盘棋，省级之间的努力恐怕还是不够的，更高层级的统一协调、机制建立或许会更加有效”。
每日经济新闻
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