序言：18世纪的欧洲人把清朝的政府机构视为楷模，实际上，清朝的民政管理在很多方面确实比绝大部分欧洲国家要更专业和官僚化。清朝官僚是一个专业机构：在18世纪，通常来说获取官职以资质为准，也就是说必须通过特定的考试，而不是靠地位、继承权或购买就能够获得。欧洲世袭贵族官员只占国家统治阶级的一小部分，在这方面清朝毫无疑问处于"封建统治后期"。

清朝贵族官员示意图

清朝官僚体系特点（1）：清朝重要官职由满人担任

尽管和大部分同时期的欧洲国家相比，清朝的贵族统治很少，但它并非不存在。清朝皇帝的随从中不乏王公贵族，即清朝第一个满族统治者努尔哈赤的直系子孙。从16世纪末期到19世纪末期，这些人总共有700位。此外还包括有名无实的贵族，他们凭借自己的名声得到一个文官或武官的头衔。他们自身并不具有较高的地位或位阶，作为一个群体他们对社会的影响也极小，但是他们的职位仍然明显是"授予的"。

最后，还有掌握许多世袭军事权力的八旗子弟。清朝政府中还有许多职位由满人专任，这种政府重要职位汉族和满族大约各占一半的分配方式当然极受满族人欢迎，因为满族的人口不到清朝总人口的2%。因此民族归属和偏向所起的作用，肯定是举足轻重的。

清朝没有闲职，出售公职以及军衔、称谓和获取功名的机会，被视为偶然之举。但这是合法的，尽管它掩盖了本质上这是人们所做贡献的回报。随着时间流逝，这种情况越来越普遍。考虑到历史环境，国家对公务员的监管非常严格且有条不紊，经常采用互相监督的形式。清朝政府官员不管是文官还是武官，不允许在其家人居住或家庭成员工作的地区工作。

清朝官员示意图

清朝官僚体系特点（2）：清朝官员每三年调任一次

在京城之外，清朝官员至少每三年就会被调派到另一个遥远的地区。这种"回避制度"被用来防止官员深陷地方政治斗争或者为地方利益俘获，并且希望能确保官员继续成为独立的国家公仆。该体系另一个"优势"是，至少在理论上整个清朝管理方式是一致的，因为这个国家是被一群有着非常相似的教育背景和世界观的人统治着。这自然有助于相互之间的沟通，尽管不允许省部级官员与其他同级别官员有直接联系。这个体系曾经是灵活的，这也是人们设计它的初衷，希望它能适应不同的时间和地点。

总而言之，当时人们还没有清楚地意识到，相比英国绅士，清朝地方层面的官吏，即那些管理国家地方事务的贵族，注定会更加低效和不专业。除此之外，清朝的官僚体系还有明显的优点，那就是小而成本低廉。在我看来，这也恰好是清朝官僚体系的问题之源：它太小成本太低廉了。

清朝官僚体系特点（3）：清朝官员数量很少

令人惊奇的是，清朝受雇于政府并且领取薪水的公务员数目相比英国非常之少。18世纪清朝文职"公务员"的数目几乎是不变的，根据定义和数据来源的不同，总计有2万~3万名，这一数字差不多与当时英国公务员的人数相当。粗略地说，这意味着英国人均公务员的数量是清朝的30倍还要多。清朝的数据不仅低而且惊人得低。如果扣除留在京城的官员，我们可以推断只有不到10000~15000名官员在地方治理国家。

在19世纪中期的清朝内地十八省，每位县官都要治理平均人口大约为25万人的1500多个地区中的一个。1885年，法国人尤金·西蒙在他出任法国驻清朝领事的时候，他估计整个清朝的官员人数仍然不超过25000~30000名。张仲礼在其关于清朝士绅收入的著作中给出了类似的数字。他在书中写到，19世纪80年代清朝总共有大约27000名官员，其中包括汉族和非汉族官员以及文武官员。这意味着此时每14000名居民有1位"真正的"政府官员。

在清朝内地十八省之外，地方官僚体系也非常单薄。18世纪末西藏有175名清朝官员。接下来的两个例子显示清朝在这方面的与众不同。19世纪70年代，单单在普鲁士就有超过30万名政府雇员，负责管理居住有大约2450万居民的区域，协助管理总共大约有4000万人口的德意志帝国。英国的官僚体系落后于其他国家很多。有数据显示，1850年共有4万名官员为中央政府工作，而在1890年则有9万名。

同时，清朝的人口、规模和复杂程度有了空前增加。然而政府官员的人数却几乎没有增长，同时他们为工作所做的准备十分不足。原则上只有那些通过至少一门科考的人才有资格得到公务员的工作。官员的人数巨大并且在持续增长，同样，花钱买学历和头衔的人数也在增长。太平天国运动之后，有不少于150万已有功名的文人以及大约300万童生参加两年一次的科举考试。显然考试仍然被视为广大雄心勃勃的读书人的目标，这是入仕的主要途径。

清朝科举考试示意图

然而，对大多数有追求的考生来说，他们甚至没有做官的机会。对越来越多买了官场"入场券"的人来说，也是如此。直接买官的人数急剧上升，有时甚至成了大多数，这些人的素质相比以前都没有提升。这些人增加了参加科举考试的人的紧张情绪，甚至在他们后来当上了官员或"基层官员"并挣了钱以后，也是如此。

其实，让那么多人投入如此巨大却几乎不可能从中得到工作机会的科举考试，称得上"在多数社会都罕见的人力和人才的巨大浪费"。从这个角度来看，科举制自诞生时就缺乏效率，并且变得越来越没有效率。

清朝官员俸禄示意图

清朝官僚体系特点（4）：清朝官员俸禄很低

清朝政府职员的俸禄即使加上相对较高的津贴以及某些官员的行政费用津贴，考虑到当时的花费，也是相当低的。但是它们只是官员总收入中十分微薄的一部分。张仲礼估计，19世纪80年代清朝官员的总俸禄收入，包括文官武官、汉人和其他民族，大约仅为每年600万两白银。然而据他估计，他们的实际收入可能有1.15亿两白银，即每人每年大约为5000两白银或超过18万克白银。

使当官如此有诱惑力的除了地位和特权之外，不是正式的俸禄而是收取费用、礼物、贿赂以及其他一些或多或少与其职位有关的捞钱机会。张仲礼研究的被称为"士绅"的官员，不仅从衙门和所谓的士绅职能（如教书、幕僚和教育）中得到收入，而且从土地和商业活动中得到大量收入。所有这些都意味着中央政府可能很容易丧失对人事的控制。

清朝官员必须面对的大多数问题是尽力做好他们的工作并提出"解决办法"。税收和行政管理工作总体上的情况是，办事人员太少，官员的俸禄太低，他们通常准备不足。一段时间之后情况也并没有改善。此外，回避规则导致来自其他地区且下属很少的官员处于当地"权贵"的包围之中。当他试图找到自己应该走的路时只能依赖别人。

长期以来，清朝人们习惯于将这些士绅视为已获功名的人。这种等同是不准确的："在保证地方特权方面，随着时间和地点的变化，财富、血统、军权、宗教或技术知识比一场科举考试有用得多。"新来的官员不能自己挑选合适人员。他要考虑毛遂自荐者或者由地方实权派推荐的人。当地职员成为家族网络体系的一部分而几乎无法独立，一般而言总是处在地方权贵的保护之下。人事权无论如何不受官方的完全控制。

清朝衙役示意图

清朝官僚体系特点（5）：衙役和士绅掌握地方权力

掌握着地方权力的是衙役、当差和士绅"成员"而不是京城派来的官员。因为京城派来的官员至多三年就会走，这样的官员多半不能建立信任关系并任用自己人。他也不可能对长远事务肩负起责任。他们总是局外人，他们来了又走，官员必须依靠的当地士绅和当差则会留下来。在一个合作、共同参与和互补的体系中，官员和地方贵族逐渐融为一体，这就是我们今天所称的"士绅"。

这意味着在清朝，地方层面上的"国家"在许多方面几乎不存在，更不要说形成一个正式的组织了。它仅仅是一个孱弱的行政上层建筑，日常活动甚至更多其他事务都要交给地方精英处理。尽管如此，即便几乎所有国家基本上实行间接统治，清朝的官僚体系也表现得尤为明显。

清朝官僚体系特点（6）：清朝官员专业知识不足

人们能在书本上看到许多对清朝选拔官员的"精英"体系的介绍，赞扬清朝"现代化的"统治体系，对此不能信以为真。不要被官员接受过教育并通过科举考试这一事实迷惑，重要的是清朝官员真正学到了什么以及通过了什么样的考试。许多官员缺乏具体的组织或技术训练。他们上学时吸收的是某种文化而不是某种专业知识。

实际上，他们熟悉的只是经典子集。他们所受的教育打算把他们培养成能够根据很高的道德标准进行治理的通才，而不是专家。韦伯所讲的"孔子对专家的排斥"确实存在。满清官员通常不认为他们是组织中的能人，他们对专业能力很抵触。

法家传统更强调专业主义和法律机器而不是统治者的道德准则，但在与儒家思想的竞争中失败了，儒家思想为清朝的统治体系提供了思想基础。我们不应被清朝统治体系中法家官僚的出现误导，认为实际上它真的像官僚体系一样运行或者服务于民众。

当然，他们中的许多人在职业生涯中学习了很多，并获得了相当一部分专业知识，但这可以说是偶然现象而不是有意为之。清朝官员私下聘用数以千计的专家协助他们工作，这不是偶然的。

这里不需要过多地讨论细节，因为我们在讨论清朝的税收体系时已经指出了其"官僚体系"的不足之处。同样，我在这里指出问题和不足，并非不考虑时代背景的后见之明或是秉承了欧洲中心主义，用"外国的"标准衡量清朝。许多人太了解存在的问题，他们尽力去解决问题。但所有采取的措施最终不过是权宜之计。

结束语

而且，由于缺乏确保国家正常运行的正式"法治"和制度化的权力制衡，所以清朝管理系统从底层到最顶层全都容易受到"不良"官员的侵蚀。资金、合格人选和透明规则的匮乏，以及将任何官员的错误都视为官员个人道德错误的倾向（这也与官僚化格格不入），使所有官员处境艰难。在这种情况下，官员总是被迫采取"权宜之计"，接着就会陷入困境。

清朝皇帝画像示意图

统治体系中继续存在着非常个人化的元素，尤其是在统治体系的顶层。皇帝有很大影响。英王乔治三世从1760年至1820年的统治，用白话来说可以而且只能被称为"疯狂"，但这并没有阻止英国引发并赢得一场全球战争，且本国经济开始腾飞。乾隆皇帝年老后逐渐把实际统治权让给其他人，这一做法对整个帝国产生了广泛而消极的影响。然而，我们处理清朝问题时需要小心，要把理论与实践区分开来。

人类历史上几乎没有哪位君主拥有的权力能与清朝皇帝相提并论。然而实际上皇帝的弱点不是过多的独裁主义而是如何统治。清朝大多数皇帝因为拥有的权力之大而不知所措。总而言之，清朝历史上有很多孱弱无能的皇帝。从官员的角度看，一个孱弱的皇帝更受欢迎，因为这样一来他们通常就可以进行实际的统治，清朝康熙、雍正和乾隆三位强权皇帝接连出现，则是个例外。

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