想要重回伊核协议，拜登面临哪些挑战？

2021-03-12 08:15

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

原创深度分析上海美国研究

拜登曾多次表示寻求重启伊核协议谈判，但在解除对伊制裁方面却一直未松口。伊朗方面则坚持要美国先解除制裁，才会重新加入谈判。各方能否重回伊核协定，仍然面临诸多不确定因素。兰德公司学者拉斐尔·科恩（Raphael Cohen）日前对此问题进行了分析，文章摘要如下：

作为总统候选人，拜登曾承诺“重新加入伊核协议，在外交上重新承诺，与盟国一道加强并扩大该协议。”作为总统，拜登已迈出了实现该诺言的第一步，但他可能会发现这一承诺并不容易兑现。不仅因为该协议的所有原始缺陷继续保留，更重要的是，该协议所基于的地缘政治背景已不复存在。

被称为“联合全面行动计划”（JCPOA）的伊核协议通过化解伊朗核扩散这个潜在的风险，来避免发生另一场不受欢迎的中东战争。在特朗普总统决定于2018年退出该协议之前，此协议在美国公众中仍然相对受欢迎。伊核协议这个经过精心谈判的多边外交壮举和特朗普政府的“美国优先”外交政策形成了鲜明的对比。重新加入伊核协议可能会带来良好的政治效果，但可能不会带来好的政策效果。

伊核协议从来不是解决伊朗问题的长期和全面的解决方案。该协议试图在2016年开始实施后的10到15年内，限制而不是结束伊朗的核武器开发之路。然而，时间不再站在美国这边了。

根据国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）的说法，伊朗可能距离拥有一枚核弹所需的足够核材料仅“几周之遥”。该协议也没有缩减伊朗的导弹计划（这是伊朗核武器的潜在交付手段），即使在奥巴马政府签署该协议后，此导弹计划仍在继续进行。最重要的是，该协议要求伊朗不得支持恐怖主义。然而，无论是在霍尔木兹海峡对油轮的袭击，还是针对美国和以色列在全球范围内使馆的攻击，伊朗恐怖主义都正在占据最近的新闻头条。即使除了这些问题以外，关于伊核协议的许多基本假设也不再成立。

首先，伊朗变了。在特朗普政府退出伊核协议并对伊朗实施“极限施压”与制裁后，伊朗对该协定的支持率从2015年8月的85％骤降至2019年10月的42％。同一调查发现，人们对伊朗经济状况普遍持悲观态度。尽管对这些民意调查也不能尽信，但趋势表明，至少伊朗人民的支持是基于经济利益，而这却从未实现。毫不奇怪，伊朗呼吁美国“无条件”放弃制裁，将其作为谈判的先决条件，拜登政府拒绝了这一要求。

但是，即使拜登政府取消制裁，可能还是不足以产生在协议中重建信任所必需的切实经济成果。未来美国政府重新实施制裁的可能性，也许会使打算在伊朗投资的公司打消念头，并限制任何救济措施的短期影响。此外，伊朗的经济计划以8％的年增长率为基础。然而，新冠疫情导致伊朗的国内生产总值（GDP）收缩了6.8％，而伊朗最重要的石油部门缩水了38％以上。在这种环境下，伊朗可能需要休整一段时间才能恢复繁荣。

第二，中东变了。以色列与多个逊尼派阿拉伯国家之间达成的《亚伯拉罕协议》，正式确立了一个长期存在而未曾言明的现实，即以色列与逊尼派阿拉伯世界之间的分歧不再是该地区的主要分歧。相反，主要的裂痕是在伊朗和其他所有国家之间。

这种动态可能会将任何与伊朗有关的核协议置于新的地区背景下。以色列和逊尼派阿拉伯国家长期以来一直将伊朗核武器视为一种生存威胁，并对伊核协议阻止伊朗制造核弹的能力表示怀疑，它们均未加入原始协议。这些国家只是单独地表达对该问题的关注。

如今，海湾国家和以色列组成越来越响亮、统一的联盟去反对伊核协议。确实，在拜登就职后仅几天，以色列国防军参谋长向新政府发出了令人震惊的警告，称美国重返伊核协议是“错误的”，并表示以色列正在更新其军事力量选项。

最后，美国变了。停止伊核扩散可能从来没有成为任何美国政府的头等大事，如今，该议题想要成为最优先的政策关注也非易事。拜登政府面临许多其他更紧迫的问题，从控制疫情和修复受到疫情冲击的经济，到解决美国国内的极端主义。即使在其外交政策问题中，防止伊朗核弹袭击也要低于其他问题的迫切性，例如应对气候变化，遏制中国的崛起和制止俄罗斯的复仇。

伊朗问题在美国政策议程上重视程度的相对下降，可能会对核协议产生潜在的有害影响。首先，尽管美国对伊朗的兴趣可能减弱了，其他反对该协议的国家仍然像以前那样关注伊朗，这可能会使美国更难克服这种抵制。

其次，也更重要的是，重返伊核协议可能必须与其他更为紧迫的美国政策目标相协调。

一个常被引用的格言是“沉迷往事”，沉迷于过去的协议也是这样。在某种程度上，拜登政府可能希望时光倒退并返回伊核协议，这是可以理解的。但是，即使该协议在六年前谈判时曾是伊朗核问题正确的解决方案，任何协议到今天都需要改进。不仅是因为伊朗核计划已经有了进一步的发展，也因为世界同样如此。