小石看法 | 让处罚与教育相结合真正落实，使行政执法“更有温度”

处罚与教育相结合是行政处罚应当坚持的一项原则。它体现了行政处罚的两项基本目标，一为惩处，二为教育。行政处罚只是一种手段，而不是最终目的，应当把处罚的手段与教育的目的结合起来，通过处罚或者其他方式教育人民群众遵守行政法律规范，了解立法目的，以保护自己在内的广大人民群众的根本利益，预防新的违法行为的发生，维护安定团结的社会局面。

修订前的《行政处罚法》对于处罚与教育相结合只作出了原则性规定，并无配套的具体制度。实践中，行政相对人经常提出行政处罚未体现处罚与教育相结合原则的异议，对此，行政机关称《行政处罚法》只是原则性地规定了处罚与教育相结合，并无具体的实体和程序性规定，不具有可操作性。2021年7月15日，首次全面修订的《行政处罚法》正式施行，该次修订对于行政处罚与教育相结合原则的具体规定成为一大亮点，让人们重新认识了“更有温度”的行政处罚法。

修订前的《行政处罚法》对于处罚与教育相结合原则的规定及存在的问题

修订前的《行政处罚法》比较详细地规定了行政处罚的实体和程序，而与之相结合的教育仅仅是在第一章总则第5条中原则性地规定了实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。除了上述原则性规定外，修订前的《行政处罚法》对于处罚与教育相结合在实体和程序上并无其他规定，并未作为一项制度在相关的法律规范中具体加以展开。

除了立法层面，在执法实践中，教育原则具体规范的缺失也导致行政执法人员无法在执法时贯彻处罚与教育相结合的原则，能罚尽量罚，处罚就高不就低，导致相对人的抵触情绪，进而起不到对相对人应有的教育作用。

修订后的《行政处罚法》关于处罚与教育相结合原则的新规定

修订后的《行政处罚法》关于处罚与教育相结合原则的规定，在第一章总则第6条继续沿用处罚与教育相结合原则的规定，新变化主要体现在第33条，包括：一是增加首违可以不罚，二是明确没有主观过错不罚。在增加规定不予处罚情形的同时，第33条对于行政机关的教育义务也作出明文规定。那么对于上述新规定，我们又该如何理解呢？

#“首违不罚”

“首违不罚”是在各地对于免罚清单进行探索和实践，取得了较好的社会效果的基础上上升为国家立法的，即初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚，其适用的前提包括初次违法、危害后果轻微和及时改正三个条件。

“初次违法”，是指当事人第一次实施违法行为，而非多次违法，认定违法次数为第一次是适用该制度的首要前提。

“危害后果轻微”，是指当事人实施了违法行为且已经造成危害后果，但是后果轻微。法律本身没有对“危害后果轻微”的概念和情形进行规定，实践中有赖于执法规范进一步明确。因为危害后果最能直观反映违法行为社会危害性的大小，因此判断“危害后果轻微”，一般从违法行为给社会公共利益或公民合法利益所造成的损害方面进行判定。

“及时改正”，对于“及时”的判断，主要在于确定采取改正措施的时间节点。在危害后果已经出现但轻微的前提下，违法行为人在合理期限内采取措施阻止危害后果持续或扩大，应该可以认定为“及时改正”。

“首违不罚”符合处罚与教育相结合的原则，有利于降低行政执法成本，体现了包容审慎的执法理念，同时也是优化营商环境的需求。

#“无过错不处罚”

“无过错不处罚”是修订后的《行政处罚法》借鉴《刑法》将主观过错作为犯罪构成要件而作出的新规定，即当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

适用“无过错不处罚”规定，当事人需要承担举证责任，主动收集证据，收集的证据需要达到“足以证明”对于违法行为自身不存在主观过错的证明力。

同时，该条规定还包括例外情形，即“法律、行政法规另有规定的，从其规定”，这里是指当法律、行政法规未明确规定主观过错属于应受行政处罚的违法行为的构成要件时，原则上只要行为人实施了违反行政管理秩序的行为，即应当予以处罚，即使行为人有证据足以证明其没有主观过错，也不能不予处罚。

“无过错不处罚”既符合现代法治社会追求的过罚相当的法治理念，保护当事人的合法权益，又能在将举证责任转移至当事人的情况下，提高行政执法效率。

行政处罚与教育相结合

不予处罚并不是对于违法行为人一放了之，置之不管，从特殊预防和一般预防的角度出发，行政机关应当教育人民群众认识违法行为的本质，自觉遵守行政法律规范，预防违法行为再次出现，维护社会和谐稳定。

根据修订后的《行政处罚法》第33条的规定，对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。行政机关履行教育职责时，可以采取多种形式，内容上主要还是以加强违法性认识和宣传普及法律规范为主。对违法行为当事人进行教育，可以增强违法行为人和社会公众的法治意识，自觉服从行政管理，从而使行政管理的实效落到实处。

实践中应当注意的问题

不予处罚的情形包括两种，即“可以不予行政处罚”和“不予行政处罚”，前者为酌定不予处罚情形，后者为法定不予处罚情形，二者区别在于行政机关对于前者是否处罚可以自由裁量，对于后者只能不予处罚。相比“首违可以不予行政处罚”，“无过错不处罚”属于法定不予处罚情形。由于修订后的《行政处罚法》对于不予处罚情形的规定仍然较为原则，行政机关在判定违法行为是否符合不予处罚规定进行自由裁量时，应当规范行使行政处罚裁量权，避免走向“以教代罚”的极端。同时各地各部门应该坚持“处罚与教育相结合”原则，细化“首违不罚”“无过错不处罚”等情形认定的考量因素和适用条件，构建完善程序规则，进一步激发处罚与教育相结合原则的活力。

来源 | 《法庭内外》杂志社

原标题：《小石看法 | 让处罚与教育相结合真正落实，使行政执法“更有温度”》

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