观察｜中国破产立法和司法年度观察（2021）

原创 徐阳光 民主与法制周刊

文/徐阳光

来源：《民主与法制》周刊2022年第4期

中国破产立法和司法年度观察（2021）

作者简介

徐阳光 中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学破产法研究中心副主任兼秘书长，北京市破产法学会会长。

2021年度，新冠肺炎疫情时有反复，破产法的工作，无论是立法还是司法，都遇到了不确定的挑战，但依然有很多值得记录的大事件。全国人大常委会对《企业破产法》实施情况开展执法检查，并开始起草《企业破产法》修改草案；最高人民法院与香港特别行政区建立内地与香港相互认可和协助破产程序的机制；海航集团321家企业合并重整，北大方正、清华紫光这些熟悉的顶尖校企进入破产重整获得新生……一份份文件，一个个案例，一篇篇报道，让我们不仅看到了破产法的温度，更看到了破产法的力度。本年度的观察报告分别从立法层面和司法层面两个维度进行观察。

一、立法层面：法律修改与制度创新

2021年应属中国破产法治建设的“高光时刻”，这倒不是因为疫情之下破产案件数量的增加，而是因为破产法的修改受到了前所未有的重视。《全国人民代表大会常务委员会2021年度立法工作计划》将《企业破产法》修改纳入了年度初次审议的法律案。虽然未能按期完成该项立法任务，但全国人大财经委企业破产法修改领导小组和工作小组早已成立并正在抓紧开展立法起草工作，未来可期。那么，《企业破产法》实施情况如何？《企业破产法》应该如何修改？个人破产是否入法？地方立法有哪些亮点？破产法与相关法律法规衔接协调问题如何解决？让我们来整理一下进程和思绪。

（一）《企业破产法》实施情况执法检查

2021年上半年，全国人大常委会开展了《企业破产法》实施情况执法检查工作，栗战书委员长亲自审定执法检查方案，陈竺、王东明、郝明金三位副委员长分别带队赴浙江、陕西、河北、山东、山西、吉林等6个省开展实地检查。检查组召开有关部门和企业的调研座谈会，赴北京、陕西、辽宁、湖南开展前期调研，了解掌握实际情况，确定执法检查重点。检查组还委托黑龙江、江苏、湖南、广东、重庆、四川等6个省（市）人大常委会对本行政区域内《企业破产法》实施情况进行检查。检查期间，全国人大财经委还到最高人民法院就人民法院实施《企业破产法》的主要情况开展调研。

破产法理论界与实务界不少专家学者都在不同地方、不同程度、不同范围参加了本次执法检查的调研座谈活动，也都在第一时间认真阅读了报告的全文并对报告给予了高度好评，认为这是一份非常专业而又非常接地气的报告。我的评价是：“广大而尽精微”。一方面，报告有宏观视野和大数据分析，顶层思考和改革思路“广大”；另一方面，对具体问题关注到位，分析到位，捕捉到了不少真实细致的问题，是为“尽精微”。我相信，每个人阅读这份执法检查报告都有自己的视野和不同的感悟。

（二）《企业破产法》修改的各方努力

《企业破产法》实施情况执法检查工作，为《企业破产法》修改奠定了坚实的基础，明确了修法的原则、方向和重点。法律的调整范围、破产程序、重整制度、预重整制度、管理人制度、企业信用修复、金融机构破产、破产涉税处理、府院联动机制、合并破产、跨境破产以及破产法与相关法律法规衔接协调问题，都可能是修法关注的重点，但最终立法机关做何选择，仍不得而知。我们可以在努力中拭目以待。在我看来，立法机关通过执法检查工作，发现了真问题，也了解到了各方观点和诉求，但立法是个博弈和妥协的过程，是一个追求最大公约数的过程，而且，也难以寄希望于一次修法解决所有问题。

毋庸置疑，立法机关高度重视本次修法，高度重视各方意见和建议，从中央到地方、从立法机关到司法机关到行政机关，从官方到民间，从理论界到实务界，有很多部门和专家学者以不同的方式参与立法、建言献策。最高人民法院提交了《企业破产法修改建议稿》，中国人民大学破产法研究中心提交了《企业破产法修改建议稿》和《企业破产法与相关法律法规的衔接协调》专项报告，中国政法大学破产法与企业重组研究中心提交了《企业破产法修改建议稿》。这些报告因为是委托项目的成果，未在媒体平台公开，但已经成为全国人大财经委修法的重要参考。此外，民间也有不少修法建议。

我们尚不确定法律适用范围是否扩大或扩大到何种程度，不确定管理人制度、重整制度等终会如何修改，不确定预重整、合并破产、跨境破产制度将会以何种形式入法，也不确定法律修正案最终能够何时出台。但我们可以确定的是，官方与民间，理论界与实务界，都在以高度负责的使命感参与其中，这必将是一次民主的立法，科学的立法，最终成果值得期待。

（三）个人破产立法呼之欲出？

破产制度历史悠久，最早可追溯到古罗马时代。历史上的破产法，很长时期都只是个人破产法，企业破产制度直到19世纪中后期才出现。然而，我国长时期以来，只有企业破产制度，没有个人破产制度，这不仅让身陷债务困境的自然人无法获得有效的法律救济，也让企业破产制度无法得到充分有效的实施。笔者早在2012年前往江浙调研时就了解到了实践中对个人破产制度的强烈需求。

浙江2018年就开始了个人债务集中清理的司法实践，江苏、山东、广东、四川等地也跟进探索。2020年8月26日，深圳市人大常委会审议通过了《深圳经济特区个人破产条例》。2021年3月1日，《深圳经济特区个人破产条例》开始实施，深圳市破产事务管理署同日挂牌成立。试行自然人破产制度是中央授权深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合试点改革的事项之一。2020年12月，浙江省高级人民法院发布《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》。

2021年5月14日，深圳中院作出首例不予受理个人破产申请的裁定；7月18日，首例个人破产重整案件裁定批准重整计划；10月8日，首例个人破产和解程序裁定终结和解程序；11月8日，首例个人破产清算案裁定宣告破产；11月16日，首例委托破产管理署组织和解案裁定认可和解协议。2021年12月31日，深圳市破产事务管理署印发《深圳市个人破产信息登记与公开暂行办法》，旨在规范个人破产信息登记、公开及相关活动，提升个人破产案件办理的透明度和公信力。

以上是有关个人破产立法探索的大事件时间轴。小结一下：（1）个人破产立法，经过理论界与实务界数十年的呼吁和努力，终于成为顶层设计中考虑的问题，当然，更主要的是因为立法的时机渐趋成熟。（2）最高人民法院和江浙等地法院推动的个人债务集中清理司法探索，为个人破产立法提供了现实基础，但也面临着立法缺失带来的难以突破的局限。（3）《深圳经济特区个人破产条例》的出台和实施，虽然只是地方立法试点，但已为全国性个人破产立法进行了制度层面和司法个案层面的探索，让大家看到了个人破产制度的文本规则和实践样态。（4）深圳市破产事务管理署是我国第一个破产行政管理机构，在深圳个人破产实践中发挥了积极作用，并已经开始制定规范性文件，为全国破产行政事务管理部门的建立提供了范例。不过，我本人依然对破产事务行政机构持谨慎、保留态度。（5）最高人民法院与各地法院、理论界与实务界的各方努力，原理与规则、理念与案例的多维度解读，我们已经尽力了，立法意见和建议也反映到了立法机关，个人破产能否在此次《企业破产法》修改中入法，成为全国人大最终抉择的重大问题。我们会继续努力，支持和推动破产立法工作，希望能够有一个理想的结果。

（四）海南自贸港和上海浦东新区有关破产的立法

最近几年，涉破产立法成为地方立法的重要主题，各地有竞争之势。继深圳经济特区出台个人破产条例，2021年9月28日，上海市人大常委会通过《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》，着力于解决企业的“退出难”。11月25日，上海市人大常委会通过《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》，这是根据全国人大常委会的授权决定，根据《企业破产法》的基本原则而制定的重要立法成果。

2021年12月1日，海南省人大常委会审议通过《海南自由贸易港企业破产程序条例》，对现行破产制度进行了集成创新，不仅填补了海南自贸港的破产立法空白，也为现行破产制度的完善提供了有益的探索成果：一是创设破产事务管理部门，明确角色职责；二是规定重整投资人权利义务，回应现实需求；三是新增申请主体，明确董监高主动提请债务人申请破产的义务及责任。

我认为，地方人大在授权立法权限内制定涉破产的地方性法规，可以为我国破产法律制度的改革与完善起到积极的推动作用，但也容易造成地区间的制度差异，不利于规则和秩序的统一。当然，祖国地域辽阔，而且地区差异大，经济特区和国家新区依据授权制定地方性法规，具有鼓励地方创新和试点制度改革的作用，但宜将地方立法经验及时总结，推广成为全国性法律制度，以协调好试点改革与法治统一之间的关系。

（五）破产法与相关法律法规的衔接

破产法兼具公平偿债和困境拯救的功能，是让正常市场主体“向死而生”之法，让困境企业“涅槃重生”之法，让失败市场主体“规范退出”之法。破产法是一部“外部性”极强的部门法，因其对于丧失债务清偿能力的市场主体的对外债权债务关系开展一体化、终极化的调整的特点，而不可避免地与其他部门法中的相关法律产生重叠与冲突。破产法与民法典、公司法、证券法、劳动合同法、社会保障法、金融法、税法、刑法、民事诉讼法、土地管理法等一系列法律法规的衔接协调问题，迫切需要借《企业破产法》修改的契机，通过法律之间的联动修改来解决。2021年4月，中国人民大学破产法研究中心与北京市破产法学会接受全国人大财经委的委托，完成了《企业破产法与相关法律法规衔接协调》的专项课题，相关报告已经提交。

二、司法层面：机制建设与典型案例

周强院长在2021年3月8日所作的《最高人民法院工作报告》中指出：“服务深化供给侧结构性改革。会同国家发展改革委健全破产制度配套政策。审结破产案件10132件，涉及债权1.2万亿元，充分保护债权人及相关方合法权益。其中，审结破产重整案件728件，盘活资产4708亿元，让532家有发展前景的企业重获新生，帮助48.6万名员工稳住就业。天津、辽宁、重庆、青海法院审理物产集团、沈阳机床、力帆系企业、盐湖股份等破产重整案件，助力企业走出困境，保护上下游产业链和中小投资者权益。”2021年的数据尚未得知，但我乐观估计，破产案件数量应该可以突破20000件。案件背后是各级法院和法官的心血。

最高人民法院以及全国各地各级法院，在破产审判中真的使尽“洪荒之力”。当然，也还有一些法院不愿意审理破产案件，拒之门外或者久拖不决，但原因也是多方面的，难以全苛责于法院自身。如果没有法院上下一心的努力，也难以看到现在破产审判的成就。

归纳起来，司法层面的努力，主要是通过建章立制和个案探索，致力于实现破产审判的市场化、法治化、专门化、常态化、信息化。

（一）最高人民法院的努力

1.建立内地与香港特别行政区相互认可和协助破产程序的机制

最高人民法院在破产审判领域的成绩很多，而在我心中排在第一位的是关于跨境破产的工作。

2021年5月14日上午，最高人民法院举行“建立内地与香港特别行政区相互认可和协助破产程序的机制”新闻发布会，杨万明副院长与郑若骅司长分别代表最高人民法院与香港特别行政区政府签署了《最高人民法院和香港特别行政区政府关于内地与香港特别行政区法院相互认可和协助破产程序的会谈纪要》。为细化、落实《会谈纪要》，最高人民法院制定《关于开展认可和协助香港特别行政区破产程序试点工作的意见》，香港律政司同步发布《实用指南》。根据《会谈纪要》和“试点意见”，最高人民法院指定上海市、厦门市、深圳市人民法院开展认可和协助香港破产程序的试点工作。随后，深圳中院、上海三中院、厦门中院分别围绕内地与香港特别行政区跨境破产合作举办了学术论坛。

在我看来，此举更是关系到我国跨境破产制度的发展与完善。十分期待立法机关在总结内地与香港跨境破产协助实践经验的基础上，尽快在《企业破产法》修改中确立跨境破产专章，因为这不仅是破产法律体系内在统一性的要求，更是中国“走出去”和加强国际交流合作的迫切需求。

2.发布指导性案例和优化营商环境典型案例

2021年度，最高人民法院不仅发布了优化营商环境、助推民营经济高质量发展的典型案例，涵盖了破产案件，更是专门发布了一批聚焦于关联企业合并破产的指导性案例，对于统一破产司法领域的裁判尺度，具有极为重要的意义。

4月28日，最高人民法院发布《人民法院实施破产法律制度 优化营商环境典型案例》。这些案例体现了我国破产制度在以下四个方面的效能：一是促进实现资源优化配置，注重维持企业持续经营能力。二是充分保障债权人在重大财产处分中的决策权，提升债权人的程序参与度。三是充分尊重债权人意见，保障债权人对管理人的推荐权和更换权。四是适用重整计划草案表决新机制，权益未受调整或影响的债权人不参与表决。

9月3日，最高人民法院在发布《人民法院助推民营经济高质量发展典型民商事案例》并回答记者提问。发布的十大典型案例中，前三个都是破产审判案例：重庆力帆实业（集团）股份有限公司及其十家全资子公司司法重整案，广西柳州正菱集团及53家关联企业合并重整案，江苏刚松防护科技股份有限公司司法重整案。这三个案例反映了“平等保护各类市场主体合法权益”“充分运用司法重整制度，帮助危困企业焕发生机”等特点。

9月14日，最高人民法院发布第29批指导性案例，将江苏省纺织工业（集团）进出口有限公司及其五家子公司实质合并破产重整案等三个案例（指导案例163-165号），作为第29批指导性案例发布，供人民法院在审判类似案件时参照。王欣新教授、韩长印教授应邀为这批案例撰写了点评意见。

3.成立最高人民法院民二庭破产审判研究中心（北京）研究基地

2021年12月8日，最高人民法院民事审判第二庭破产审判研究中心（北京）研究基地在北京市第一中级人民法院成立，这是全国首家破产审判研究基地。刘贵祥专委指出，破产审判研究中心（北京）研究基地的成立是最高人民法院完善破产法治、推动破产法律制度正确深入实施的重要举措，也是北京法院总结推广破产经验、优化营商环境的重大实践创新。研究基地要坚持问题导向，围绕自然人破产、金融机构破产、关联企业合并破产、跨境破产等疑难前沿法律问题进行深入调研，不断为我国破产审判和破产法律制度的完善贡献智慧，切实将破产审判经验转化为提升人民法院破产审判水平、引领保障市场主体健康发展的制度成果，为营造市场化、法治化、国际化营商环境作出积极贡献。

（二）各地各级法院层面的努力

系统总结各地各级法院2021年度的努力和成绩，几乎是一件难以完成的任务，因为素材实在太多，所以难免挂一漏万。

1.破产审判白皮书和典型案例的发布渐成惯例

我一直认为，每年度总结破产审判工作，发布破产审判典型案例，既是对本年度工作的总结和下年度工作的规划，也是对承办法官和管理人的一种肯定和激励，还有助于宣传破产文化。据不完全统计，本年度至少有江苏高院、浙江高院、广东高院、广西高院、山东高院、河北高院、河南高院、江西高院、贵州高院、云南高院、上海破产法庭（代表上海）、重庆破产法庭（代表重庆）发布了省域范围内的破产审判白皮书和典型案例。另有青岛中院、台州中院、成都中院、温州中院、宁波中院、苏州中院、杭州中院、桂林中院、佛山中院、南阳中院、济南中院、无锡中院、南通中院、烟台中院、晋城中院以及基层法院中的苏州吴江法院，杭州富阳法院，南京溧水法院，福建闽侯法院，都在本年度内发布了破产审判白皮书（工作总结）和（或）典型案例，瑞安法院出台了《破产审判三年行动计划（2021-2023年）》。

2.破产审判规范性文件争相出台

虽然最高人民法院收紧了各地各级法院制定规范性文件的权力，但我觉得各类规范、指引依然是具有重要意义的。

3.破产法庭的“无形竞争”

自2019年1月14日深圳破产法庭揭牌成立至今，全国目前共有15家破产法庭。破产法庭的组建，是最高人民法院推动破产审判专业化和专门化取得的重要成果。事实上，各地破产法庭成立之后，也切实发挥了推动破产审判和优化营商环境的作用，他们通过用心办好每一个破产案件，及时总结经验、调研实践问题，出台规范性文件，及时进行周年回顾和撰写年度审判报告、典型案例，在“无形”的竞争中，勇于担当，开拓创新，成绩斐然，精彩纷呈。

北京破产法庭致力于从“降低办理破产成本”的角度来提升营商环境，出台了《关于降低办理破产成本的工作办法（试行）》；成功审理了北大方正、清华紫光等一批具有重大影响的疑难复杂重整案件；与中国人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心共同主办了第十二届中国破产法论坛；最高人民法院民事审判第二庭破产审判研究中心（北京）研究基地也落户于此。

深圳破产法庭总结了两周年十大工作亮点，包括“破冰之举，率先试行个人破产制度”“全国首创，区块链赋能府院联动”“率先突破，开启跨境破产新篇章”等重要制度机制的创新。2021年2月，深圳破产法庭率先设立综合事务办公室，深圳破产法庭还对违法处置破产财产的管理人作出了罚款5万元的决定。

重庆破产法庭的成绩可圈可点。首先是坚持举办“每月一讲”，回顾了“乘风破浪 扬帆远航”的两周年。其次，出台了《预重整工作指引（试行）》《破产案件快速审理指引》《债务人参与破产事务指引》《债权人参与破产事务指引》等规范性文件，应该是2021年度出台规范性文件最多的破产法庭。

广州破产法庭进行了两周年总结，并在本年度创办“广州破产法大讲堂”。广州破产法庭还有一支特别爱钻研和写作的法官队伍，应该是第十二届中国破产法论坛优秀论文评选中获奖论文篇数最多的破产法庭。或许，这也是广州“办理破产”指标能够在国评中多次蝉联全国第一的重要原因。

温州破产法庭、杭州破产法庭继续进行个人债务集中清理的司法探索，致力于在没有个人破产立法的情况下，为“诚实而不幸”的自然人解困松绑，让“诚实而不幸”的债务人重获新生；南京破产法庭在“破产涉不动产事项办理”方面取得了突破和创新；上海破产法庭、厦门破产法庭在跨境破产、信息化建设等方面进行了积极探索；苏州破产法庭“探索破产案件刑民交叉处理”；成都破产法庭推动成立“破产专项资金”项目，入驻四川天府中央法务区；青岛破产法庭努力让破产审判工作驶上了“快车道”；济南破产法庭持续推进“破风”行动，集中力量清理积存破产案件；天津破产法庭推广适用破产案件快速审理方式。总之，各地破产法庭在2021年度都有了不起的成绩和收获。

4.破产审判信息化建设项目多点开花

破产审判信息化建设，也是我们的重要追求。2021年度，各地法院破产审判的信息化建设多点开花，尤为活跃。比如，深圳建立了“破产信息共享与状态公示机制”；厦门推出了福建首个“破产案件智能辅助系统”；新乡中院开通了“破产案件智能办理平台”；柳州中院上线了“破立有方”破产案件监督管理平台；宣城中院上线安徽首个市域全覆盖的破产审判智能管理平台；岳阳中院上线破产案件智慧辅助系统并组织了法官和管理人的培训；东营中院打造破产案件全流程网上办理平台；佛山中院启动一体化破产审判智慧管理系统启动；威海中院启动破产案件信息化办理平台；通辽中院应用破产管理钉平台打造一流营商环境；惠州中院开创广东首个破产数字化本地服务体系；安徽合铁法院建立破产审判一体化办案平台；等等。

总之，破产法领域的信息化建设项目，数不胜数、应接不暇，所发挥的作用肯定也是“不可估量”。最高人民法院创办的全国企业破产重整案件信息网（含法官和管理人工作平台），各破产财产网拍平台，各地法院单独或者借助银行、网拍机构及其辅助机构、资产管理公司等力量开发建立起来的“各具特色”的破产信息平台，彼此之间如何取长补短，如何有效衔接，如何统一规则和标准，如何避免重复建设的资源浪费，也应该同时考虑。

5.重大案例彰显破产法的温度与力度

个案是破产司法的结晶。2021年度的“破案”让我们明白，破产案件的债权债务规模，永远没有最大，只有更大；合并破产的关联企业数量，没有最多，只有更多。一个个典型案例展现了破产法的温度和魅力，当然也会折射出破产法的制度机制存在的问题。

如果说2021年哪一个破产案件影响最大，应该非海航集团重整案件莫属，321家企业合并重整，万亿级的债权债务总额，估计这两个创新高的数据记录都可以维持较长一段时间。当然，南京中院裁定对“雨润系”122家公司实质合并重整，数量也不少。北大方正、清华紫光这两个国内最大校企的重整案件，也具有示范意义。

除此之外，广东高院裁定全面终结广东国际信托投资公司破产程序（一个持续20年的大案）；北京破产法庭审理的包商银行破产清算案（第一起经由司法程序完成市场退出的商业银行案例）、汇源果汁重整案（曾经因想被可口可乐并购但被商务部否决的企业）；上海金融法院审理的上海首例地方金融组织破产清算；广州中院审理的上市公司广州浪奇进行预重整、民营医院南洋肿瘤医院破产清算案；沈阳中院审理的一波三折的华晨汽车集团控股有限公司重整案……本年度的破产典型案例，拓展了我们的视野，也丰富了我们的研究素材库。

三、结语：一起向未来

实现破产法治建设的目标，决不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，决不是一马平川、朝夕之间就能到达的。我们也需要战略定力和耐心。我们需要在立法构想和制度构建层面怀有国际视野和人文情怀以“致广大”；我们需要在个案处理和规则设计层面抱有担当精神和匠人之心以“尽精微”。

凡是过往，皆为序章。让我们一起向未来！

原标题：《观察｜中国破产立法和司法年度观察（2021）》

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