PPP存量项目特许经营权转让及其评估_北京转创国际管理咨询有限公司广东分公司

前言

PPP模式（public-private-partnership）即政府与社会资本合作模式，政府通过选择专业的社会资本进行投融资、建设和运营，使社会资本进入基础设施和公共领域与政府进行合作，实现良性投资循环。《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号，以下简称“发改委1266号文”）鼓励在存量基础设施项目领域广泛采用PPP模式来盘活资产，PPP存量项目迎来了更大的发展机遇，但也面临着一系列复杂的历史问题和实操难题：存量资产如何进入PPP项目，是以存量资产所有权、特许经营权还是其他方式进行合作？这是个值得探讨的问题。

一、PPP存量项目特许经营权转让

（一）PPP存量项目的主要运作方式

对于PPP存量项目，可以根据项目的特点和具体情况，按照不同的运作方式进行分类实施，发改委1266号文及财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，以下简称“财政部113号文”）列明的PPP存量项目主要运作方式包括：

1.股权合作：对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。

2.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）：指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。

3.管理合同（Management Contract，MC）：指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。

4.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），财政部113号文认为TOT方式是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

5.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。

发改委1266号文认为，对于PPP存量项目，可以将存量项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本，从而充分挖掘项目的商业价值。

在PPP存量项目中，TOT与ROT作为匹配项目的运作方式，得到了广泛应用。在湖南省30个存量项目[1]中，采取TOT方式的为11个，ROT方式的为10个，OM形式的1个，其他形式的8个。

（二）存量资产进入项目的两种主要形式

1.资产所有权转让

资产所有权转让方式是传统和典型的存量资产进入项目的方式，财政部113号文对TOT方式定义即指资产所有权的转让。

资产所有权转让是指政府将存量项目合作范围内的不动产、动产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司进行运营维护、提供用户服务，在合作期满后将资产及其所有权移交给政府。

2.特许经营权转让

所谓“特许经营权”并不是一个法律上的概念，在我国法律、政策中，“特许经营权”存在商业领域特许经营权和行政授予特许经营权两种不同类型[2] 。

一种为商业领域的特许经营权，实质是一种合同权利，是一个企业授权另外一个企业，可以分为独占的特许经营和非独占的特许经营，一般需要支付特许经营费，为企业之间的合同关系，不属于PPP项目标的，因此本文不予以讨论；另一种是行政类特许经营权，是指政府通过竞争方式授权，并以协议方式约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务，是PPP项目的标的，也是本文所指的“特许经营权”。

对于特许经营权，在基础设施和公用事业领域尤为常见，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号）对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等行业的特许经营活动进行了规范；《市政公用事业特许经营管理办法》规定了城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业的特许经营活动。

3. 存量资产两种主要进入方式的优势对比

（1）资产所有权转让方式的优势

①采取资产所有权转让方式使资产进入项目，在物权法角度看法律关系清晰，资产所有权转让给社会资本或项目公司后，有利于实现项目融资。

②采取资产所有权转让方式的合作范围清晰，在定价程序上目标标的明确，只需将存量项目合作范围内的不动产、动产所有权进行评估，确定资产所有权合理价值的难度小。

（2）特许经营权转让方式的优势

①鉴于PPP项目基本为公用事业和基础设施，大多数项目无法从法律上转让资产的所有权。其中一部分存量资产归国家所有，如铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等资产；一部分的存量资产往往未办理相关的产权证明手续，权属不清，如许多供水、污水、热力管网、地下管廊等资产并没有进行权属登记。

②政府方的存量项目往往存在着复杂的历史债务问题，可能存在资产权利负担，在未解除权利负担的前提下，无法实现资产所有权的转移。

③通过特许经营权的转让，采取非实物资产交易的形式，可以避免合作期满后实物资产移交税费。

④通过特许经营权的转让，可以避免较为繁杂的国有资产转让的审批、评估、进场交易的程序。

（3）特许经营权转让方式可以避免我国存量项目中较为常见的权属不清的问题，降低合作成本从而克服项目落地的诸多障碍，是确保PPP项目规范运作的一种方式。但是如何对特许经营权进行评估、如何确定转让的合理价值，是特许经营权转让方式须解决的重要问题。

[1] 指截至2018年3月29日财政部PPP项目管理库中湖南省仅涉及存量资产的项目数量，数据来源为财政部PPP项目管理库。

[2]如《物权法》规定了“土地承包经营权”，《特许经营管理办法》规定了“商业特许经营”；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定了能源等行业的特许经营权。

二、特许经营权转让的评估

1. 采取特许经营权转让方式的项目进行资产评估必要性

从防止国有资产流失的角度考虑，对基础设施和公共事业领域的存量资产应进行资产评估。根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的规定“存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。”和财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）的规定“存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。”资产评估是存量项目实施前必不可少的环节。

以特许经营权转让方式实施的PPP存量项目，根据财金〔2016〕92号文第三十一条规定：“PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的，应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让。”对于特许经营权转让方式，应当先通过评估方式对特许经营权的合理价值进行预估。

2.评估对象

对于PPP存量项目采取特许经营权转让方式的，如何进行评估尚无统一的标准。从实际评估工作来看，在确定转让合理价值时一般不会单独以特许经营权作为评估对象，而是将拟转让的项目资产同时纳入评估范围，主要是如下两点原因：

一是因为特许经营权的基础是政府对于存量项目的投入形成的资产，社会资本或项目公司受让特许经营权后提供公共产品或服务，从而享有项目的未来净现金流。

二是因为特许经营权包含在项目收益权中，在项目收益权产生前，评估的对象为模拟的项目收益权，评估范围为虚拟的项目所拥有的各项资产和负债。

3.评估特别关注事项

特许经营权的评估结果为政府判断影子价格[3]的设定是否合理、是否能够吸引社会资本参与项目竞争提供参考价值。根据具体项目特征，可以适用收益法、市场法和成本法等方式进行评估，也可以选择一种或多种评估方法同时进行评估。在评估过程中需要关注的事项如下：

[3] 影子价格（shadow price），又称最优计划价格或计算价格。它是指依据一定原则确定的，能够反映投入物和产出物真实经济价值、反映市场供求状况、反映资源稀缺程度、使资源得到合理配置的价格。影子价格反映了社会经济处于某种最优状态下的资源稀缺程度和对最终产品的需求情况，有利于资源的最优配置。

三、结论

1.特许经营权转让方式符合PPP存量项目规范运作的要求。

PPP存量项目的具体实施方式关系到项目能否规范实施及项目最终可否落地，对于具有稳定现金流、适宜进行PPP模式的存量项目，采取特许经营权转让方式可以避免实践中常见的所有权属不清、无法实现所有权转让的问题，提高对社会资本的吸引力从而减少项目推进障碍。

2. 特许经营权评估环节涉及国有资产监管，应当谨慎实施。

在特许经营权转让方式的定价过程中，政府可以参考资产评估的结果确定底价，是否做好资产评估工作、合理确定特许经营权的公允价值，关系到是否会造成国有资产流失，也关系到PPP项目能否规范落地。