浅谈-废除劳教制度后配套改革

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1、-浅谈废除劳教制度后的配套改革司法确认-调研文章【摘要】劳动教养制度作为极富中国特色一种法律制度，近年来一直备受争议。批评者认为该制度不但与上位的?立法法?和?行政处分法?冲突，还涉嫌违宪劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，非法剥夺或者限制公民的人身自由。对此学界围绕劳教制度分为“废和“改两派观点 也有保存和加强劳教制度的提法，但论者也认为劳教制度有改进的空间，故可以归为“改一类。由于劳教制度在当前仍具有积极的“惩治和“教育意义和价值 *火车站治安曾经非常混乱，据称当地派出所报案的群众常排长龙。2005年*市公安局对火车站广场周围地区进展整治，效果十清楚显，其中劳教制度发挥了十分突出的作用根

2、据*公安内参。，笔者不同意完全废除，而是倾向于改革劳教制度。就改革的主而言，学界也有两个主流观点：一是主将劳教主管部门由公安机关转移至法院，法院建立“轻罪法庭或“治安法庭，由法官依简易程序独任审理；二是主仍由公安机关主管劳教工作，国家创立?行为矫治法?予以涵盖，决定程序更加严格，劳教期限大大缩短，管理方式上更加开放和注重保护人权。笔者认为还可以有第三种思路，即司法确认，即维持现有的劳教制度不变，在公安机关作出劳教决定后，将相关档案送基层法院作程序性审查，予以确认。这样既加强了对劳教制度的监视和制约，也通过劳教司法化，躲避了有关“劳教非法的非议。【关键词】劳动教养 司法确认司法确认，通论认为是指

3、司法机关，主要是法院根据民商事协议任何一方当事人申请，对民商事协议予以审查和确认，并制成司法确认文书送达双方当事人，进一步确定其法律效力，当一方拒绝履行合同义务时，对方当事人可以申请法院强制执行，而不需再经过诉讼程序。广义的司法确认则指司法机关对所有法律事实和法律行为予以确认的制度。将司法确认引入劳教案件程序，是笔者受一则新闻受到的启发：?交通事故理赔无需打官司，司法确认后可强制执行? 参见“*网相关报道。，讲述警方和当地法院合作，对交通事故双方当事人达成的协议采用司法确认的程序，事故的双方自行或在交警部门主持下达成赔偿协议后，一方或双方持协议向当地基层法院提出司法确认申请，法院经确认后，向双

4、方发出赔偿协议确定书，假设一方事后拒不履行协议，另一方即可申请法院强制执行，不需再走一审程序。这样做，可以有效防止发生因一方不履行协议造成对方起诉难和纠访交警部门的现象，有利于鼓励轻微事故当事人自行调解退场，及时疏导交通，降低救济本钱。而在劳教领域引入司法确认制度，就不得不从劳教制度的缺陷说起。一、现行劳教制度的缺乏和缺陷1955年8月25日，中共中央在?关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示?中指出：“对反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻，坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种方法处理，一种是判刑后劳动改造。另一种是不够判刑，而政治上又不适用继续留用，放到社会上又增加失业的，则进展劳动

5、教养，即集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。这里讲明了劳教制度设计的原始目的有两个，即改造反革命分子和改善就业。1956年1月10日，党中央又发布了?关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示?对劳教性质、指导原则、审批权限等作了原则规定。从此，劳动教养制度在我国正式诞生。1957年8月3日，国务院公布了?国务院关于劳动教养问题的决定?，这是我国第一部劳动教养法规。经全国人大常委会批准，1979年12月5日国务院公布了?国务院关于劳动教养问题的补充规定?。1982年1月21日，经国务院批准，公安部发布了?劳动教养试行方法?，对劳动教养的具体实施作了详细的规定。此后，全国人大常委会又根据社

6、会治安领域出现的一些新问题，在1986年修正通过的?中华人民国治安管理处分条例?第三十条、1990年12月28日通过的?关于禁毒的决定?、1991年7月12日通过的?关于严禁卖淫嫖娼的决定?等法规中对劳动教养的对象作了扩大规定。值得关注的是，2009年6月1日，我国首部?禁毒法?正式实施，法条取消了“劳教戒毒的措辞，代之以“强制隔离戒毒的用语。有人认为这是劳教制度正式走向灭亡的第一步，不少公安劳教场所也对此深表忧虑，因为劳教人员的很大一局部来源是复吸毒人员，如果取消劳教，等于没有了“生意，但6月1日已过，各地劳教场所加挂一块“强制隔离戒毒所的招牌后一切如旧，劳教制度仍然继续适用。此外，需特别指

7、出的是公安机关当前办理劳教案件主要依据是2002年6月1日开场生效的?公安机关办理劳动教养案件规定?。劳教制度开展54年来，劳教的宗旨和功能发生了巨大变化，有当初设立时的着重改造和就业，开展至20世纪80年代初，劳动教养被确定为“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民部矛盾的一种方法。其主旨也被进一步明确为：“在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建立社会主义的有用之材。与创立时相比，劳动教养已成为打击处理行为的一项重要手段。至90年代初，司法部又具体规定对劳动教养

8、人员要按照“教育、感化、挽救的方针，实行强制性的教育改造。从上述劳教制度开展的历程可以看出，劳教制度一经创立就天生缺乏，带有明显的政治色彩，在后来的开展过程中虽也与时俱进，但始终没有脱离党和政府管控社会的窠臼。就法学角度而言，劳教制度主要有以下几个方面的问题：一法律依据缺乏，与上位法冲突。?行政处分法?规定，限制人身自由的行政处分，只能由法律规定。?立法法?也规定：限制人身自由的行政处分、行政强制措施只能由法律规定。而且立法法的这种“法律保存是绝对保存，也就是说，只能由全国人大及其常委会行使该项立法权，授权其他任何主体行使都是不可以的。劳动教养制度的法律根据?关于劳动教养问题的决定?和?关于劳

9、动教养的补充规定?是经全国人大常委会批准的法律文件，但不是全国人大及其常委会自己公布的法律，不符合?立法法?的规定。二涉嫌违宪 2007年12月4日，全国法制日，经济学者茅于轼、法学者贺卫方等69名专家学者向全国人大提交公民建议，要求启动对劳动教养制度的违宪审查，著名法学家江平也表达了同样的意见。劳动教养作为限制人身自由的惩罚措施与现行?宪法?第37条相冲突。现行?宪法?第37条规定:“中华人民国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。制止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,制止非法搜查公民的身体。三执法上过于随

10、意，公安机关自由裁量权过大。虽然名义上有劳动教养管理委员会履行劳教受理决定等职能，实际上各地实践中均由公安机关实际享有该权利。决定劳动教养缺乏必要的外部监视，缺少不同部门之间分工负责、互相制约，难保准确有效地执法。另外，劳教期限自由裁量幅度过宽，没有刑法规定的“罪刑法定、“罪刑相适应等原则约束，更没有刑法规定的从轻、从重、减轻、加重的法定情节，全由失去监视的公安机关酌定，执法上随意性过大。笔者注意个别公安机关在需要聆讯的劳教案件中，邀请当地检察机关派员监视，但实际上检察机关很少介入劳教案件。其他诸如劳教法规缺乏统一法典、规过于笼统、与刑罚和行政处分边缘不清等批评，也不绝于耳，本文不做讨论。二、

11、 改革派的几种主流观点改革派倾向于认为劳教制度有存续之必要或具有一定的合理性，要么认为劳教制度有存续的现实意义，要么认为有法律上存在的空间。一是劳教制度近半个世纪以来累计教育改造了百万之巨有各种犯罪行为的人，对满足社会治安需要功不可没。维护社会治安秩序，符合最大多数人的最大利益。这是劳动教养存在的合理性的根本缘由。二是刑罚和治安处分并不完全衔接，至少有两类行为可由劳教制度予以惩教，其一是屡次违反治安管理处分条例，屡教不改，治安管理处分缺乏以惩戒，刑法上又没有相应罪名。例如吸毒，可予治安管理处分；吸毒成瘾的，强制戒毒；强制戒毒后又复吸的，处以劳动教养。又如卖淫嫖娼，可予治安管理处分，因卖淫嫖娼被

12、公安机关收容教育后又卖淫嫖娼的，予以劳动教养。其中因重复吸毒和卖淫嫖娼被劳动教养的在全部劳教人员中占有较大比例。其二是“刑法边缘行为，即形式符合*一罪名但构不成刑法上的罪，所谓“大法不犯、罪错不断、危害治安、百姓憎恶、法院难办的一类刑法边缘人员。法院对这类人所以认为难办，是因为其行为虽危害治安、公众憎恶但又构不成刑法上的犯罪，客观恶行不重而主观恶习较深。例如屡次诈骗但每次数额较小等。上述两种情形的存在，对社会公众利益产生消极影响，确有惩治、教育、矫正之必要，造就了我国遏制犯罪的“治安管理处分劳动教养刑罚三级制裁体系。所以，劳教制度赞不可也不应废除。既然不能废除，就要予以适当的改革来化解社会的非

13、议。一“治安法庭说。也有称之为“轻罪法庭或“教养法庭的。具体操作是：公安机关的治安部门负责对有轻微犯罪行为的治安案件进展调查，认为需要收容劳教的，在规定的期限向人民法院起诉。省、自治区、直辖市和大中城市的人民法院设立“治安法庭，受理公安机关诉请劳动教养的治安案件，由法官依简易程序开庭审理并作出是否将被告人收容教养的判决。法院开庭审理治安案件应通知检察院，检察院认为必要时，可派员出庭监视审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护，不服一审判决的，有权依法上诉。学界也称之为完全司法化模式。二“行为矫治说。论者主由全国人大通过?行为矫治法?，将劳教制度合法化，同时操作时决定权仍在公安机关，但对程序予以严

14、格控制，期限大为缩短，同时增加了被劳教人员的申辩权。被公安机关决定劳教的人员对决定不服可以申辩还可以到法院申诉，由法院来裁决是否应该劳教。这一方案中决定权首先属于公安机关，当被决定人不服决定提起申诉，司法机关才可以行使决定权。这不同于上述的完全司法化模式，因为司法机关不享有完全的决定权；也不同于现行的不服劳动教养决定提起行政诉讼的事后救济模式，因为申诉的提起阻断了决定的生效，而改为由司法机关决定，实质是一种不完全司法化模式。 三、司法确认应当成认，笔者的司法确认方法也属于不完全司法化的模式，较之“行为矫治说，法院的作用更为消极，只对已经做出的劳教决定予以形式上的审查，并予以确认，后面笔者将讨论

15、这一做法的意义和作用。一司法确认的一般流程。按照这一思路，首先由基层公安机关对嫌疑人的轻微犯罪行为进展调查，确有劳教之必要的，向设在所在的地市一级公安机关劳教管理部门通常设在法制部门提出申请，劳教管理部门在规定期限得召开聆讯会，听取基层公安机关和当事人的意见，进展举证和辩论，当事人有权聘请律师参与聆讯。劳教管理部门合议作出是否予以劳教的决定。作出决定后，劳教管理部门将相关文书和卷宗送当地基层法院，法院依据劳教法规，对证据是否齐备、法条适用有无错误、流程有无瑕疵、劳教期限是否超越法律规定的围3年以，最多延长1年等予以形式上的审查，而不作事实审查。审查后，认为劳教决定有瑕疵的，退回劳教管理部门补充

16、后，再送回法院重新确认；无异议的，出具司法确认文书，送劳教管理部门、当事人被申请人各一份，送达后立即生效，对当事人执行劳教措施。当事人不服的，可直接向上一级人民法院提起诉讼，不再由基层法院受理。在这一程序中，有几个明显不同于现行劳教程序的地方：一是聆讯会必须召开，并引入抗辩模式。现行的程序当中，聆讯会并非必要环节，只有可能劳教2年以上和未成年人劳教等几类情形下才召开，而且抗辩色彩淡薄，不利于当事人权益的保护；二是增加司法确认的环节，这是现行劳教程序不具有的；三是救济方式略有变化。现行劳教案件，当事人不服的，得向当地基层法院提起行政诉讼；在司法确认模式下，当事人不服的得向上一级法院提起行政诉讼。

17、上一级法院受理的案件相对较少，有利于全方位充分审查劳教案件，有利于保护当事人的权益。二司法确认的意义和作用。一是将劳教的主动权掌握在公安机关手里，最大限度发挥劳教制度在整治社会治安中的作用，也是党和政府为经济建立创造维稳环境的法律工具；二是引入完全的聆讯制度，以准司法模式保护当事人利益。至于主持人是否由社会或司法机关人员担任，笔者认为不必，因为直到送至法院确认之前，劳教仍是行政行为，应有行政机关部决定；也有认为当事人无能力聘请律师的，可以通过法律援助方式解决，这倒是可行的，应予支持；三是司法确认能比拟有效地躲避有关对劳教缺陷的指责：1、劳教法律依据缺乏的问题。在相关立法工作遥遥无期的情况下，只

18、需通过适当方式将“治安管理处分劳动教养刑罚三级制裁体系合法化即可，虽是权益之计，但却是符合国情的明智之举。2、劳教涉嫌违宪的问题。经过司法机关对劳教案件进展形式上的审查，并予以司法确认，就根本上躲避了违宪的困境，即限制人身自由的措施经过特定的司法程序得到了司法机关的认可。3、公安机关自由裁量权过大的问题。在司法确认制度的设计中，有法院的程序性审查，以及退回机制，即经法院审查认为劳教决定程序上有瑕疵的可以退回劳教管理部门重新核查和补充材料，再送回法院进展确认。这里还涉及两个问题，一是如果法院再次退回劳教管理部门的，该如何处理。笔者认为为维护司法机关权威，催促劳教管理部门提高办案质量，在此情形下，

19、劳教部门应当撤销该劳教决定，该做治安处理或直接释放；二是劳教司法确认制度果能进入实践领域，笔者认为根据情况，不能排除将来由法院对劳教案件进展实质审查的可能性。但必须明确指出的是，不同于“治安法庭说，劳教司法确认制度的决定权仍然应当保存在公安机关的手中，以半司法化或准司法化构建“治安管理处分劳动教养刑罚三级制裁体系。经过这样的程序改造，有力地消解了社会上对公安执行劳教措施随意性大和裁量权过大的争论。四、结语一言以蔽之，笔者劳教司法化的思路就是在现有劳教法规不变、操作程序根本维持和保存的情况下，在收尾阶段由法院予以司法确认，再执行劳教决定。由于政府和学界对劳教制度的存废改革仍然莫衷一是，甚至南辕北

20、辙，在未形成广泛共识的情形下，预计不会迅速终结劳教制度，劳教仍然会在较长一段时间不尴不尬地存在下去。笔者提出的劳教司法确认思想，是本人经过长期思考并结合公安工作实际提出来的，尽管在*些方面还不成熟，如对劳教的围和对象、期限等讨论不够，与法院工作衔接仍待进一步论证等，但在诸多改革派意见当中，已算是劳教司法化最捷径、本钱最低、比拟能保护当事人合法权益以及堵住人权主义者嘴巴的一种有效模式。笔者真诚期待教师和同行、同学们的批评指正，并坚决认为法学花园不会凋蔽，因为我们能时时以思想和创造加以灌溉。参考文献：1马恒聪：?办好劳动教养,维护社会治安?，?现代法学?1980年02期。2晓鹏：?对劳动教养工作的调查?，?法学杂志?1998年06期。3兴良：?劳动教养之权力归属分析?，?法学?2001年05期。4金方：?劳动教养立法争议的由来、问题及出路?，?法学?2001年05期。. z